《公共政策概论》第九章 2.2 公共政策评估的标准

2.2 公共政策评估的标准

公共政策评估标准是指对公共政策效果进行评估时所遵循的客观尺度和准则。要进行公共政策评估，就必须首先建立一套评估的标准，评估标准的设定决定了公共政策评估的方向和结果是否准确、是否科学、是否符合实际。

公共政策评估标准的设定，不仅取决于评估目标与评估者，而且还取决于评估的技术与方法。评估标准并不是评估者可以随意设定的，它具有客观性，必须客观地反映社会对公共政策的要求。在现实的公共政策过程中，由于公共政策涉及面广，利益相关者众多，变量因素复杂，因此公共政策评估标准的设定是十分困难的，到目前为止仍未形成统一的、能为绝大多数学者共同认可的评估标准。

综合国内外学者的看法，我们认为公共政策的评估在本质上是一种价值判断，然而判断必须建立在客观事实的基础上，事实判断同样是必不可少的。公共政策评估是建立在事实标准和价值标准基础上的一项活动。

事实标准

价值标准

事实标准就是指能够反映事物过去、现在和将来的存在状况的数量值、比率关系、统计结果等一些可测量的客观指标。公共政策评估所依据的事实标准主要有政策效益标准、政策影响标准和政策效率标准。

（1）政策效益标准

政策效益标准主要用于判断政策所产生的实际效果是否实现了政策预期目标，以及政策目标得以实现的程度。该标准主要以量化的方法对公共政策的实际结果与预期结果进行比较，通过比较实际被满足人数与预期被满足人数，以及政策影响对象的预期满意度和实际满意度等指标，分析公共政策解决实际问题的深度与广度。以国家出台的大学生创业优惠政策的评估为例，政策评估可以设定优惠政策惠及的大学生实际数量与预期数量对比，优惠政策为大学生创业提供的贷款资金数量、税收优惠数量，以及免费创业培训次数的实际数量与预期数量对比等指标作为政策效益标准。

（2）政策影响标准

公共政策影响标准主要用于评估政策实施效果所引起的政策目标之外的人和社会的实际变化。公共政策引起的人和社会的变化如果在政策目标之内即是政策的效益，而如果在政策目标之外，我们称之为政策影响。这种政策影响可分为对人的影响和对社会的影响。对人的影响主要包括对人们的行为影响和心理、态度的影响。对社会的影响是多方面的，有政治影响、经济影响和文化影响等。不管是对人的影响还是对社会的影响，都有正向和负向两个方面。公共政策评估中还要考虑到政策影响既有长期影响，又有短期影响；既有显性的影响，也有潜在的影响；既有直接的影响，也有间接的影响。

例如，国家出台的大学生创业优惠政策不仅会影响受扶持的优秀大学生，而且会改变其他未进行创业大学生的就业观念，培养大学生的创业激情，这种影响对于其他没有进行创业大学生而言是间接的，是长期性的。同时，大学生创业将带来更多的就业机会，对社会经济发展和社会创业文化的形成有重要意义。

（3）政策效率标准

公共政策效率是指获得的公共政策效果与获得这种效果所需要投入的资源之间的投入产出比。政策投入包括政策活动所投入的人力、物力、财力等资源。公共政策效果的评估不仅要关注政策实施效果的大小，而且要考虑政策成本的高低。投入一定量的政策资源，未达到预期的政策效果，或者达到预期的政策效果，但投入的政策资源过多，政策成本过高，这都是不可取的。该标准一般主要从以下方面评判：一是在公共政策投入既定的情况下，公共政策产生的效果是否达到最大化？二是在实现公共政策预期效果的情况下，投入的政策资源是否是最小化的？

以国家投入1000万元用于支持100名优秀大学生创业为例，第一种情况是在保证扶持质量等要求的前提下，采用特定的创业支持政策使1000万元的固定政策投入支持120名或者更多的优秀大学生成功创业，该政策实现了既定政策投入下的公共政策效果最大化。第二种情况是在实现100名优秀大学生成功创业的政策预期效果的情况下，国家实际的政策投入为800万元，该政策实现了既定政策效果下的政策资源投入最小化。

价值标准是评估主体在评估过程中所坚持、依据的倾向性准则和原则，反映了评估主体的信念、理想和价值追求。价值标准建立在特定的历史与现实、伦理与文化、社会与经济等多元价值取向的基础之上。公共政策评估所依据的价值标准主要有公平性标准、回应性标准、社会发展标准。

（1）公平性标准

公平性标准是衡量公共政策的一项重要标准，主要用于衡量政策成本和收益在不同群体和阶层中分配的公平程度。公共政策公平性评估涉及人们对于公共政策的情感认知，一项成功的公共政策要求处理好公平与效率的关系，不仅要追求高效益和高效率等目标，而且要关注公平性分配问题。但一项公共政策的实施，很难做到完全的公平，与政策有关的社会资源、利益及成本的分配并不总是均衡的。

公平性标准要求政策评估坚持形式上的客观公平和结果上的相对公平。形式上的客观公平标准主要可以通过以下方面判断：公共政策是否坚持了公开透明的原则，使公众能够了解公共政策是如何制定的，又是如何执行的，帮助公众根据自身利益做出自己的判断？公共政策是否保证了政策相关利益政策的自愿参与，合理维护了绝大多数人的政策参与权利？结果上的相对公平标准主要判断政策是否最大化了社会福利，并让这种福利惠及每个人。结果上的相对公平通常有以下三种不同的衡量标准：第一种是使个人福利最大化，即让所有的人获得的福利都最大化；第二种是使净福利最大化，即增加社会的净福利，但假设其所获利益可用于补偿遭受损失者；第三种是保障最少量的福利，即增加某些人的福利，保证让情况最糟糕的人都能获得最低数量的基本福利保障。

（2）回应性标准

回应性标准是指政策结果满足人们需求、价值与机会的有效程度。回应性标准的主要目标是从总体上评估政策对社会的宏观影响。一项公共政策如果回应度不高，即使有较高的效益和效率，也难以被认定为一项十分成功的政策。

公共政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己生存、稳定和发展的基本功能。政治系统是一个开放的系统，它处于不断变化和发展的社会环境之中，各种社会问题不断地输入政治系统中，政治系统则不断输出各种公共政策以解决社会问题，满足人们的实际需求。一项公共政策是否取得高回应程度，主要以公共政策对象是否认为自身的利益通过政策得到了实现和满足来判断。

（3）社会发展标准

公共政策的宏观目标是促进社会生产力发展，实现社会可持续发展。社会发展标准主要可以通过以下方面判断：一是公共政策有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展？二是政策是否能够处理好环境与资源、发展之间的关系，处理好局部利益与整体利益、短期利益与长远利益、经济利益与社会政治利益的关系，使政策活动能够促进社会可持续发展？