《公共政策概论》第八章 3.2 政策执行组织
3.2 政策执行组织
政策执行与政策方案的制定，其中一个重要的不同点是政策制定基本是由许多决策主体共同作用的结果，但在政策执行阶段却基本只有一个组织担负政策执行任务，这就是官僚组织。因此，对政策实施的研究重点应放在政策执行组织及其成员身上，这是对政策执行进行分析的关键。
从政策执行的角度来看，官僚机构具有这样的特性：
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管理机构具有无所不在的特性
政府机构是根据宪法法律设立的，拥有管理公共事务的权力。政治发展史表明，政府规模是随着人类文明程度的提高和经济社会的发展而不断扩大的。特别是近代以来，各国政府规模都有一个不断增长的趋势。政府的自我扩张，还可以从能够反映政府权力膨胀的政府委任立法的出现和设置一定的经济管理机构中得到证实。>>查看更多
以美国政府为例，1760－1869年年间，只有1830－1839年的十年里新设立了一个机构，而1970－1979年新设立的机构就达20个；1760－1769年新颁布的法规有4个，1970－1979年新颁布的法规则达到125个。这表明，在近210年中，美国政府每10年制定、颁布的法规数目和增设的政府机构也是呈扩张的发展趋势的。以“自由放任”典范而著称于世的美国尚且如此，其他国家政府部门扩张的情况也就可想而知了。我国政府已经进行了数次机构改革，但是，截至1996年年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比 1978年增长了82.3%，远远高于我国同期总人口27.1％的增长幅度。财政供养人员占全国总人口的比例由 1978年的 2.1%上升到1996年的30%。在财政供养人员中党政机关干部约1 100万人。从我国不同历史时期总人口与财政负担的脱产人员的比例来看：汉朝为3000:1；清朝为100:1；而现在是38.8:1，即使按1100万党政工作人员计算，这个比例也为156:1。从我国与外国的对比来看：克林顿在第一任总统上台时指出，美国联邦政府近300万人的政府文职人员，占全国劳动力人数的2.8%；德国和日本政府的这个比例只有 1.4%；英国是 1.9%，而我国的这个比例数约为5%，也就是说，我国吃国家财政饭的人员与全国劳动力人口的比例是西方发达国家的2倍到4倍。在我国，政府的行政权力和活动范围几乎无所不在，政府行政管理体制是一种“泛政府”体制。在这种体制中，政府的权力与活动范围，远远地超出了其应有的范围，政府部门极度扩张。
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官僚机构具有不同的社会目的
官僚机构至少有四种社会目的：提供公共服务；促进特定经济部门的利益；管制私人经济的活动；针对各种利益进行重新分配。>>查看更多
西方学者认为，大多数处理公共事务的官僚，都是通过长期的自我招募者，他们总会受到所在的工作系统内的主要利益集团和权力机构的牵制，都有自己对一般政策的认同价值观。假如外部环境发生变化，需要改变官僚机构的运行方向，那么他们一定会受到来自系统内部的连续不断的压力。把执行政策的权力授予一个与决策制定者不一致的机构，那是自找麻烦。这是因为控制与对政策怀有恶意的人的行为，所需手段肯定不充分。比如在美国，把对杀虫剂安全条例交给联邦和州的农业部门实施，其效果会非常软弱无力，而把它转交给环境保护部门实施时，却产生了明显变化。由此可以看出，把执行权授予对公共政策的支持者，是较为理想的，“政策贯彻的成功与两种授权方式有关：①把政策授予对政策有好感的现存机构，这种机构因缺乏实力而正在找新的计划来执行。②把政策授予在重大政治运动中产生的新机构。”
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官僚机构在政策执行过程中扮演支配性的关键角色
在政策制定和政策合法化阶段，官僚机构尚未占据支配性的角色，因为会有很多因素，如政党、国会、大众传媒都会起作用。但当进入政策执行阶段后，官僚机构既没有其他的竞争者，又经常有立法授权，通常拥有很大的行政自由裁量权。
