《公共政策概论》第四章 1.1 公共政策环境的特征

一般来说，公共政策环境的特征主要有五个：

1 系统性

公共政策的制定与执行并不是孤立存在的。从系统论的角度看，公共政策可看作政策主体、政策客体和政策环境三者不断进行物质、信息和能量交换，由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统构成的有机整体。在实际运行中，公共政策过程则表现为政策的制定、执行、评估、监控和终结等环节。

政策主体、政策客体和政策环境三者之间存在着密切的相互依赖和相互作用的关系。首先，政策环境把种种要求和支持传导给政策主体，从而输入政策系统。这些要求和支持通过政策系统内部进行转换，变成政策方案输出，作用于环境，引起环境变化，产生新的要求；而这种新的要求反馈到政策系统中，进一步导致增强、减弱或不变的政策输出。在这种循环往复中，公共政策便源源不断地产生出来，政策系统的运行得以持续进行。

2 互动性

政策环境与公共政策存在着辩证统一的关系，两者相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。一方面，政策环境决定和制约公共政策。政策环境直接决定了一国政府公共管理的生态性、适应性和适度化。只有按照各国具体国情，根据本国的政治体制、经济发展阶段、历史传统、文化背景，采取适当的国内政策，才能促进经济与社会发展。另一方面，公共政策具有改善和重塑环境的反作用。公共政策一旦形成和实施，就会反过来对环境产生反作用，导致环境的改善和重塑。

3 复杂性和多样性

公共政策从制定到实施的全过程，都受到各种环境因素的影响。政策环境因素内容庞杂、无所不包，呈现出复杂性和多样性的特点。从公共政策环境种类来看，政策环境有物质性环境，也有精神性环境；从范围上看，政策环境既有国际环境，也有国内环境，既有全局环境，也有局部环境；从环境内容上看，政策环境因素存在着政治环境、经济环境、文化环境、社会环境等类型；从形式上看，有些政策环境因素是显露因素，有些则是潜在因素。不同的国家、民族和地区，具有不同的政策环境，既因为地理位置、气候条件和自然资源方面存在差异，也因为政治制度、经济发展水平、历史文化传统不同。这些因素使公共政策环境具有多样性和复杂性的特征，因此，公共政策制定需要综观全局，抓主要矛盾，注重人民的根本利益、长远利益和整体利益，从多方面、多角度把握公共政策多样化的环境因素。

4 联动性与定向性

政策环境因素对公共政策的作用，不是简单的作用与反作用的循环，而表现为一环扣一环的连锁反应，第一阶段被影响的政策很可能成为后一阶段政策产生的环境条件。环境因素的连锁性与交叉性要求政策主体在制定、实施某个具体政策时，必须考虑其他政策的影响。对于环境因素和政策间的连锁性作用来说，虽然作用有传导性，但作用的力度是不一样的。在连锁作用因果链条的开始环节上，特定的环境因素对某一具体政策的作用力度显然是最强的，越是向后，这一环境因素作用对其他政策的作用力度就越弱。

另一方面，政策环境因素也具有定向影响的特点。政治与法律环境因素固然会对经济政策、文教政策产生一定作用，但主要还是影响政治政策和法律。同样，经济环境会对社会中的多种政策发生影响，但主要影响经济政策的制定与实施。

5 稳定性与突发性

作为政策制约条件的环境具有一定稳定性。一个国家的政治结构与法律制度一旦形成，总是具有相当程度的稳定性；一个国家的社会文化结构通常会以风俗、传统的方式表现出来，也具有一定的稳定性。政治经济制度与社会文化的相对稳定性，为公共政策主体制定和实施政策提供了基本前提。政策环境的稳定性特征表明，环境因素的出现、变化存在一定规则，具有一定可预测性，因而在公共政策规划中，人们能够利用事前掌握的信息，进行政策方案的预期效果评估。

当然，公共政策环境因素也不是一成不变的，“唯一不变的就是变化”。特别是在全球化与社会转型的背景下，环境因素的变化往往是突发性的，这些突发性环境因素主要包含以下几类：特大自然灾害，人类虽然对自然变化已具有一定预测能力，但仍然无法准确地预防特大自然灾害；国际危机，人类现有的国际关系知识不足以预测和防范特大国际事件；综合性危机，人们对环境因素中的潜在矛盾与综合性的危机缺乏预测与预防能力。