《公共政策概论》第一章 3.1 本节概述

公共政策学科首先在美国形成并获得巨大发展，日本学者药师寺泰藏曾指出，公共政策学之所以诞生于美国，是因为美国“的确具有适合公共政策学生长的土壤”。所谓适合公共政策学产生的土壤是指当时的美国社会所具有的三种特别因素：普遍流行的行为主义方法、日益加剧的社会问题、接受政策替代方案的文化。正是这三种社会文化因素构成了公共政策学在美国诞生的现实条件。

1 普遍流行的行为主义方法

从20世纪20年代后期开始，行为主义的研究浪潮在美国流行开来。两股力量推动了行为主义在美国的发展。一股力量是一批祟尚实证分析的犹太学者为美国政治学研究注入行为主义活力。由于当时欧洲社会科学中正时兴E•杜尔克姆的以数据分析为中心的行为主义，因此，欧洲的移民们自然而然地就将这种行为主义方法移植到美国。有不少相信行为主义的移民学者接受美国政府的委托进行政治行为分析，比如对复员军人作全面的社会调查，并取得了许多成绩。另一股力量是一些财团出资支持对美国的政治行为进行研究。比如，政治社会学家保罗•罗斯菲尔德在美国社会科学研究院(SSRC)和洛克菲勒财团的支持下，以1940年的美国总统选举为焦点，对俄亥俄洲艾利城的选民的选举动向进行了细致认真的跟踪调查，这项研究成果后来以《投票：关于总统大选中的决断过程的研究》为名出版。在上述两股力量的推动下，再加上运用计算机进行选举行为的数据分析，选举的量化研究渐成气候。直到20世纪60年代，美国的政治学家们对行为主义都推崇备至。行为主义促成了美国的“新政治科学运动”。而以梅里安为首的政治学家对“新政治科学”的倡导，在较大程度上是出于他们对公共政策的关心。梅里安经常使用“政治谋略”这一术语，后来被他的学生拉斯威尔发展为“政策科学”概念。

2 日益加剧的社会问题

从60年代开始到80年代，美国的社会问题日趋增多，而且程度日益严重比如社会贫困、越战失败以及水门事件等。政治学家、科学家和学者们一方面对政府的错误政策提出猛烈的抨击，另一方面也提出要对公共政策的制定系统进行研究改进。60年代，美国产生了大量贫困人口，约翰逊政府提出“向贫困宣战”(The War on Poverty)的口号，推行包括发展教育、兴建住宅、增加营养、扩大就业等在内的社会福利计划。向贫困宣战的结果，不仅加大了政府的开支，而且福利计划的实施并没有达到预期目标，从而招致了社会不满。政府消灭社会贫困的行动对政策研究产生了作用，许多政策学家从政府和民间得到研究经费的资助，政策分析开始介入到政府的决策过程之中，政策实施和政策评估的研究开始受到人们的重视，政策学家也开始认识到现有知识不足以解决复杂的社会问题。越战的失败是这一时期对美国社会产生深远影响的事件。在越战中，为帮助美国空军和国防部进行研究，由它们资助的政策研究机构兰德公司发展出系统分析与成本估计技术。在与越南共产党的交战中，政策学家发现了理性模式的局限性，从而更重视渐进主义的分析模式。战场的瞬息变化暴露出静态分析的缺点，动态的政策分析得到发展。越战的最终结果要求政策学家在政策规划和分析中重视道德和价值的因素。水门事件不仅导致尼克松总统下台，而且暴露出美国政治生活的混乱与丑恶。从水门事件中，政策学家进一步认识到道德标准应当成为政策科学的核心，伦理与价值判断应当融人政策规划和制定的过程。

3 接受政策替代方案的文化

日本学者在考察美国总统竞选中选民的投票倾向时，发现美国人具有从“党派投票倾向”向“问题投票倾向”转变的文化。当两党的政策相差不大时，选民一般表现为“党派投票倾向”。选民依据所属的社会阶层以及收入、学历、地区性等因素，依照党派倾向投票，最终也就是按照选择自由政策即民主党的政策倾向或选择保守政策即共和党的政策倾向来投票。但是当社会问题激化，美国两党的路线分歧就逐渐加大。共和党日益发展成为白人和高薪阶层的代表，而民主党则成为美国社会弱者的代表。原先处于意识形态天平正中央的这两个党，开始在天平上滑动，共和党逐渐滑向左边，民主党逐渐滑向右边。这时，选民投票时不是早就事先定好的要支持的政党，而是要在悉心了解候选人的政策纲领之后，才决定如何投票。换句话说，选民这时不是考虑自己是哪个党的支持者，而是考虑是左倾政策，还是右倾政策的支持者。在美国的选举政治中，选民会依据不同情况，从认可政党到认可政策，即从“党派投票倾向”转向“问题投票倾向”。在“党派投票倾向”中，党派成为政治的中心，而在“问题投票倾向”中，政策讨论成为政治的中心。这就是“政策替代方案”(Policy Alternatives)，只有在这种政治文化中，才利于政策科学的发展。

公共行政学家列夫林（Rivlin）指出，政策科学运动是当代西文社会科学发展中乃至美国社会中发生的一场无声的革命。公共政策科学在西方经历了创建、形成、批判反思和拓展新方向等几个阶段。