《公共政策概论》第十章 2.1 公共政策利益分析的理论基础

2.1 公共政策利益分析的理论基础

从研究对象来说，利益分析法并不是一种方法创新，早在古典时期，政治学就以公共权威或公共利益作为分析对象。但利益分析作为一种方法，却是近代以来的事情，马克思用阶级的眼光分析了不同阶级的共同利益，以及阶级利益的冲突，从严格意义上讲这是利益分析法的开端； 20世纪早期，本特利（ Arthur F. Bently）与杜鲁门（ David B.Truman）在分析美国政府过程中以利益集团为分析单位所使用的利益主体分析法，奠定了现代意义上的利益分析法；在此基础上，罗伯特•达尔（ Robert Alan Dahl）、西奥多•罗威（ Theodore J.Lowi）以及奥尔森（ Mancur Lloyd Olson Jr.）等都用利益主体分析法发展了利益集团理论。

理论基础

其他相关理论

利益分析的理论基础：马克思主义的利益理论

利益是马克思主义研究政治学、经济学的出发点，马克思主义的历史唯物主义与辩证唯物主义向来重视从利益的角度来分析政治现象。在马克思主义的经典文献中，利益是一个基础性范畴，利益理论是马克思主义的基础理论，是马克思主义政治经济学的重要组成部分。从这个意义上来说，马克思主义的阶级分析法也可以称之为利益分析法；或者，利益分析法可以看作传统的马克思主义阶级分析法的新发展。

马克思主义利益理论的主要内容包括：

（1）追求利益是人类一切社会活动的动因。马克思主义认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。人们从事物质生产活动，是为了获取物质利益；人们结合成社会共同体，是为了取得共同利益；革命也是为了利益。

（2）利益是思想的基础，利益决定思想，利益推动生产和生活。利益“成为生产的推动因素”。

（3）利益纠纷是阶级斗争产生的物质根源。马克思主义认为，阶级斗争是“基于物质利益的”根本冲突。

（4）利益冲突具有推动社会发展的动力作用。恩格斯针对英法两国封建贵族、资产阶级和无产阶级的斗争情况，指出：“这三大阶级的斗争和它们的利益冲突是现代历史的动力，至少是这两个最先进国家的现代历史的动力。”

（5）一切社会关系在本质上都是利益关系的表现。马克思主义经典作家从利益的角度分析人们结成的阶级关系、经济关系、政治关系以及其他社会关系。他们认为社会现象的根源存在于生产关系之中，只有从生产关系出发，才能说明利益的本质和历史作用。

（6）利益决定、支配政治权力、政治活动。马克思主义认为，阶级斗争“首先是为了经济利益而进行的，政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”

（7）分工是引起利益矛盾的原因。随着社会分工的发展，私人利益（市民社会）与公共利益（国家）之间的矛盾形成，并孕育了社会各种利益矛盾。利益矛盾构成社会的基本矛盾，利益贯穿于人类社会历史的整个过程。

（8）在阶级社会中，共同利益实际上是特殊的阶级利益。马克思说：“因为每一个企图取代旧统治阶级的新阶级，为了达到自己的目的不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益”，这种标榜为共同利益的利益就是资产阶级自己特殊的阶级利益。

（9）以利益关系反映出来的人与人之间的社会关系，包括冲突与合作两种最基本的形式。利益的冲突性，反映着不同利益主体之间的利益差异与对立，其根源在于利益自我实现要求与社会实现途径之间、利益形式的主观性与利益内容的客观性之间、利益的目标与手段之间、利益的具体有限性与利益发展的无限性之间的多重内在矛盾；利益的合作性，反映着不同利益主体之间存在着共同利益，其根源在于不同利益主体之间在社会生活中有着共同的实际需求。在不同社会条件下，不同利益主体之间利益冲突与合作的方式、性质是不同的。

（10）上层建筑的根本任务是维护和调整一定阶级的利益关系。不同的经济制度追求不同的经济利益。资本主义经济制度决定了资本家追求的是以剩余价值形式表现的私人利益，社会主义经济制度则决定了社会全体成员的共同利益——社会公共利益。资产阶级经济学是为资产阶级利益服务的经济学，而无产阶级经济学是为工人阶级服务的经济学。

继马克思、恩格斯之后，列宁结合苏联社会主义建设的经验，发展了马克思主义的利益理论。列宁称利益是“人民生活中最敏感的神经”。他曾明确指出：“我国的对内和对外政策归根结底是由我国统治阶级的经济利益和经济地位决定的。这个原理是马克思主义者整个世界观的基础。 ”他还强调，发展生产力是社会主义国家最根本的利益，同时也要关心群众的个人利益。他在马克思《资本论》和《哥达纲领批判》提出的按劳分配原则的基础上，进一步阐明了不劳动者不得食的原则。列宁还认为社会主义不能没有奖金，社会经济利益关系可采取奖金、利润等形式。他还提出在社会主义社会要探索和发现私人利益服从共同利益的合适程度。此后，斯大林又提出了关于社会主义“高级赢利”的思想，从而对利益理论做出了重大补充。“高级赢利”思想认为：在社会主义社会，不仅要考察个别的微观利益，而且要考察整体的宏观利益，不仅要考虑短期利益，而且更要考虑长期利益。

总之，马克思主义的利益理论认为，任何一个社会首先必须满足人们的物质生活需要，即满足人们的物质利益要求。利益是社会发展的基础、前提和动力因素。

利益是历史唯物主义的基本范畴。生产力是社会发展的根本动力，而需要和利益是社会生产不断向前发展的内在动因。任何社会变革归根到底都必须重新调整人们的利益关系，以促进和推动社会生产的发展，以满足人们对物质文化的利益需要。

在阶级社会中，利益首先是阶级利益，是以满足统治阶级的利益需要为目的的。在我国社会主义初级阶段，如何正确认识转型期的利益关系、利益分化、利益矛盾和利益结构，如何科学处理人民内部的利益矛盾和冲突，充分调动各个利益主体之间的积极性，充分发挥利益的动力作用，是十分重要而迫切的理论问题和现实问题。要研究并解决上述问题，我们需要进一步充实和发展马克思主义的利益理论。

（1）作为基础分析前提的制度变迁理论。新制度主义学派从历史的角度，重点采用主流经济学的分析方法，研究制度在经济发展中的作用与功能，特别注重于在“需求—供给”框架下分析制度变迁的动力及其对经济发展的作用。其中，以诺斯为代表的制度变迁理论对我国经济体制改革的理论研究影响颇深，关键在于其提供了一种一般性和普遍性的制度分析方法。这种制度分析方法实质上是关于行为主体利益关系的分析，并且强调制度在影响个体选择从而影响社会利益格局方面起着关键作用。

在诺斯的分析框架中，产权理论和国家理论是两个基本的支柱，并由此说明经济增长和衰退的根源。

（2）作为辅助分析前提的公共选择理论。以詹姆斯•布坎南、图洛克等人为代表的公共选择理论，以现代经济学的基本假设为前提，依据自由的市场交易能使交易双方都获利（正和博弈）的经济学原理，分析公众的公共选择行为和政府的决策行为，以及二者之间的关系。

公共选择理论的方法论具有三个明显的特征：第一，个人主义的方法论，认为人类的一切行为，不论是政治行为，还是经济行为，都应该从个体角度去寻找原因。认为在政府管理行为中，作为政治家的个人是最终的决策者。第二，理性经济人假设。“公共选择的基本行为假定是：人是一个自私的、理性的、效用最大化者。第三，交易政治学把政治舞台看成一个经济学意义上的交易市场，从供给和需求两个方面进行分析。政治产品（主要指公共利益）的需求者是广大的选民或纳税人，供给方则是政府官员、政治家和党派。在政治市场里，人们建立起契约交换关系，一切活动都以个人的成本——收益计算为基础。政府的决策过程实质上是一种利益的交换过程，公共政策就是各种利益集团之间讨价还价的结果，因此，公共政策总是代表着某些人的特殊利益，即使最公正的政府也免不了带有一定的利益偏向。

（3）团体主义学派。美国政治学家杜鲁门于 1971年出版了《政府过程》，揭示了团体间的交互影响为政治活动的中心这一事实。政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程。在这种影响之下，政策便成为各种团体之间竞争后所造成的均衡。这种均衡取决于各个利益团体的相互影响力，一旦这种影响力的格局发生变化，政策便可能随之改变。在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益。

团体主义学派提出的“团体利益论”打破了有关政府是公共利益代表的神话。团体主义者认为，在任何时候，公共政策都反映占支配地位的团体的利益。随着各团体力量和影响的增长，公共政策将变得有利于使其影响增加的那些团体的利益，而不利于使其影响下降的那些团体的利益。在团体主义者看来，政府管理的主要工具——公共政策——是各个利益团体相互斗争和博弈的产物。各个利益团体在参与政策博弈的过程中，都是根据自己的利益来进行政策选择的，他们谋求的是本团体的利益最大化，而非公共利益的最大化。