《公共政策概论》第七章 2.1 确定政策目标
2.1 确定政策目标
政策方案规划的过程中有两个基本要素：一是目标，二是方案，确定政策目标是前提，拟定政策方案是基础，选择优化方案是关键。具体而言，政策方案规划包括目标确定、方案搜寻与设计、初步筛选、方案评估和方案优化这几个步骤和环节。
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的结果。政策规划的任务就是为解决政策问题而寻找各种可能的政策方案。
总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。
具体目标达到政策总目标的具体措施。政策总目标很难量化，一般也不明确限定实现结果的时间，而具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。总目标与具体目标的比较如表7-1所示
表 7-1 总目标与具体目标的比较
| 特征 | 总目标 | 具体目标 |
明确性 术语 时间 衡量方法 目标群体 | 1.宽泛的陈述（如提高卫生保健质量） 2.规范（卫生保健质量指能否获得医疗服务） 3.不明确（在将来一段时间） 4.非量化（充分的医疗保险） 5.宽泛（低收入家庭） | 1.具体（增加多少医生人数） 2.可操作性（1万人拥有医生数） 3.明确（在5年或者10年时间） 4.一般量化（每千人参保数） 5.具体（年收入低于X元的家庭） |
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设定政策目标的基本原则
（1）实事求是，面向未来。
（2）系统协调，具有针对性。
（3）具体明确，具有合理性。
（4）注重伦理考量，保持相对稳定性。
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影响政策目标确定的主要因素
（1）价值因素
公共政策是国家或者政府对社会政治经济生活的干预行为，这种干预要达到什么状态，关键取决于社会以及社会成员个人的价值观。不同的个人、集团、阶层或者阶级具有不同的或者根本对立的价值观。肯尼思•阿罗的不可能定理认为，不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个人都认可或同意的社会价值判断，而仅仅存在部分人或者某些利益集团的价值判断。价值观的冲突实际上是利益的冲突。因此，在确定政策目标时，应该考虑政策所涉及的各利益相关团体的价值观和偏好，以及谁的什么样的价值观在起主导作用，主要反映了谁的利益和偏好，等等。
（2）政治因素
公共政策目标是政治过程的产物，而不是个人决定的产品，因此，必须考虑政治因素。以往人们假定决策者是大公无私的，是以追求公共利益或者社会福利最大化为原则的。但是，正如公共选择学派所指出的，决策者与其他社会成员一样是自利的，他们以个人利益最大化作为行动原则，因而在确定目标时，不能不考虑自身的政治利益。同时，利益集团的存在也是影响政策目标的重要因素。每个社会都有许多不同的利益集团，这些集团有着自己特殊的利益，他们总是通过各种途径影响决策者。因此，在确定政策目标时，应该考虑决策者的政治立场和政治需要，以及各个利益集团对政策目标的影响。政治家或者决策者本身是与政策目标密切相关的的因素，不能认为他们是超脱于党派和集团利益之上的中介者或者调停者，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，以及他们所代表的利益集团，评估这些立场、需要和观点是如何影响相关的政治目标的。特别是在代议制民主社会中，许多决策者是利益集团的代言人，受利益集团影响的政策目标不一定能实现社会福利最大化或者反映公共利益。
（3）目标的多重性及其冲突
由于现实的公共政策问题的复杂性以及所涉及的利益相关者的复杂性，使得政策目标具有多重性和冲突性。正如韦达夫斯基所指出的：政策目标总是具有这样突出的性质——多元的、相互冲突的和含糊的。而求得各目标之间的综合平衡是非常困难的事。爱德华•奎德（EdwardQuade）认为，如果在目标问题上存在争论，即人们不能在目标问题上达成一致或者无法确定目标，那么应该努力寻找一个能取得共识的更高一级或者更一般的目标。寻求这种统一的方法是看更高一级的组织层次，通过更高层次的目标分析或者是原初目标的一致性检验来做出决策。如果这种单一目标的努力失败，我们可以寻求最优化途径和满意途径来确定一个偏好目标。
