《公共政策概论》第一章 1.1 公共政策概念

《公共政策概论》1.1 公共政策概念

（1）社会公共事务的管理并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。在政治性公共事务中，民众自然是主体之一。

（2）社会公共事务所指的“社会”是相对的，横向层面暂且不论，即使在纵向上就可划分为多个层次，如全球、全国、地区（如我国的省、市、县、乡）、社区等。在不同的层次上，社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。

（3）社会公共事务所指的“公共事务”，不仅包括人们公认的、涉及所有或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人（如某些组织或集团），甚至个别人相关的事务。

（4）公共政策的理论与实践研究，十分需要引进治理理论的相关内容。我们认为，治理理论的精髓可归纳为“参与、合作、互动、服务”八个字。

尽管我们认为，公共政策主体是“由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系”，但为讨论问题方便，本书所涉及的政策主体仅指政府，不研究其他主体的作用。因此，包括对公共政策的界定，我们都会从“政府管理”而非“公共管理”的视角进行阐述。

3 中外学者对公共政策的界定

中外学者分别对公共政策的内涵，做出了如下几种比较有代表性的界定：

（1）美国政治学家伍德罗•威尔逊（Woodrow Wilson）认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。

（2）拉斯韦尔（H.Lasswel）与卡普兰（A.Kaplan）认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别，但内涵过于笼统。

（3）托马斯•戴伊（Thomas Dye）认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在着偏差。

（4）中国学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等。这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但该定义没有把公共政策的本质反映出来。

（5）中国学者陈振明认为，“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。”这个定义外延了政策主体，包括了“其他政治团体”，同样也强调了政策是行动准则。但这个定义既认为政策是政策主体所采取的政治行为，又说它是一种行动准则。制定准则固然是政治行为，但政策实质到底是“行为”，还是“准则”？

4 对戴维•伊斯顿界定的评价

美国著名学者戴维•伊斯顿 （David Easton）从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它能够对全社会的价值作有权威的分配。这个定义包含了四层内容：公共政策的实质是分配；分配的内容是价值；分配是面向全社会的；分配的行为与结果具有权威性。

一般来说，价值的大小总是按照满足人们需求的程度而确定。马克思主义认为，人类活动可分为三类：为生存而斗争、为享受而斗争和为发展而斗争。因此，人的需要可概括为生存需要、享受需要和发展需要。美国学者马斯洛（A.Maslow）把人的需要分为生理、安全、社交、尊重和自我实现五种。简单地讲，这些需要可划分为物质需要和精神需要。满足人类这两种需要的东西是什么？显然是那些供人类生存、享受和发展的社会资源；通俗地讲是“好处”，规范地说是“利益”。人们的一切努力都会与自身的利益有关。

根据以上看法，若暂不研究其他政策主体，仅考虑政府管理行为，并结合利益分析的视角，我们可以对“公共政策”做如下定义：

公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。

对于这一定义，我们需要强调几点：

（1）若不涉及非政府公共组织，而仅作为政府的公共政策，它是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。

（2）公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题，既包括物质利益的增进与分配，也包括精神利益的增进与分配。

（3）公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这种过程取向大致经历了四个环节：利益选择、利益整合、利益分配与利益落实。

（4）公共政策对社会利益的分配，服从于政策主体的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政策主体对利益的追求。

（5）公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。

（6）突出“追求”，说明公共政策仅是某种规范，其实际结果如何，有待执行之效果分析。

（7）有效增进与公平分配社会利益，既是应然性分析的要求，也是区别私域管理的本质所在。

（8）社会利益的内容包括：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。

（9）用包括以公共利益为核心的三种利益之和的社会利益，取代人们常用的“公共利益”，即增进和分配的是社会利益，而不是唯一的公共利益。