《公共政策概论》第一章 3.2 创建阶段

“政策科学”一词是由拉斯韦尔 （H•D•Lallwell）和勒纳（D•Lerner）在1951年出版的《政策科学：近来在范畴和方法上的发展》一书中首先提出来的。本书对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。这样，政策研究从此就建立在科学之上，并逐步形成一门独立学科。

公共政策学的创建和两次政策争论及一次学术讨论会有关。两次政策争论，一次是罗斯福“新政”的政策争论，另一次是由奥本海默引发的原子能政策争论。一次学术会议是指“关于国际关系的革命性、发展性学术讨论会”（简称RADIR学术会议）。

美国是一个实行自由市场经济的国家，其传统的政治文化中较为重要的一个内容是限制联邦政府干预民间领域，政府不能简单地干预经济界和产业界的活动。但是在1929年世界经济危机使各经济领域之间的衔接失调，任意而行的经济行为导致了相互“磨擦”，失业严重，经济萧条。当时的总统罗斯福要求议会批准他在特殊时期采取各种措施，以协调经济领域的关系，减少经济混乱无序现象。这种因经济危机而采用的政府消极干预的政策，后来被称为罗斯福“新政”政策。针对罗斯福新政的消极干预政策，美国经济学家阿尔文•汉森和英国经济学家约翰•凯恩斯则提出积极干预政策。汉森——凯恩斯经济学理论认为，失业是自由经济内部固有的组成部分，只要实行自由经济体制，就会有大量失业，从而导致经济危机。政府的经济政策不能只是为了应付眼前的困难，而必须建立一个科学的经济体制之上，立足于科学知识，才能制定和实施好的公共政策。在当时，人们只顾忙于采取实际措施解决经济危机，而没有意识到这是一次重要的政策争论。直到二战以后，人们才对这场政策争论进行反思，并由此形成了公共政策研究热潮。》查看更多

另一个争论是由奥海默事件引发的原子能政策的争论。约瑟夫•奥本海默是犹太理论物理学家，他不仅有物理学的才能，还有经济管理才能。在他担任加利福尼亚大学物理学教授时，被提拔为美国最早的原子弹实验基地罗斯•阿拉莫斯研究所所长，成为美国原子弹研究的一号人物。二战后，奥本海默成为美国核能委员会成员。但后来，由于他反对开发氢弹，并主张和平利用原子能，被美国当成“赤色分子”解除公职并遭到批判。这一事件引发了一场如何正确选择原子能政策的争论。出现了两种针锋相对的政策观点：一些人认为在制定原子能政策时，应首先考虑将其用于国防和军事，从而来保障美国的安全；另一些人则主张在制定原子能政策时，要考虑将这一技术优先用于和平，为全人类造福，防止发生核军备竞赛。有关原子弹的政策问题成为严峻的政治问题，也成为与公共政策学研究兴起有关的又一个争论。

导致美国公共政策学产生的另一个重要事件是在美国西部斯坦福大学召开的“关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会”。这次会议是由纽约卡内基财团赞助的。它是一次美国社会科学界罕见的众多泰斗云集的盛会。与会的有当时闻名于世的一些社会科学界英才，如政治学家哈罗德•拉斯韦尔、丹尼尔•勒纳，文化人类学家玛格丽特•类德，经济学家肯尼思•阿罗，心理学家爱德华•华尔兹，社会学家罗伯特•默顿。作为这次会议的主要成果之一的论文集，1951年由斯坦福大学出版社编辑出版，书名叫作《政策科学》。在这次有名的政策科学大会上，斯坦福大学的政治学教授哈罗德•拉斯韦尔对公共政策学下了一个定义：“公共政策学就是以制定政策规划和政策替代方案为焦点，动用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。正因为如此，拉斯韦尔被公认为公共政策学的创始人。

从20世纪50年代到60年代的美国公共政策学发展的基本特征可以通过拉斯韦尔概括的公共政策学的六大规定性中体现出来。拉斯韦尔概述了公共政策学的六大特征 ：（1）公共政策学是关于民主的学问。公共政策与个人有关，因此，分析政策必须分析个人对政策的反应。但是个人意志反映在民主的政治体制中，因此政策分析必须对政府和政治权力有敏锐的洞察力；（2）公共政策学的哲学基础是理论实证主义。拉斯韦尔非常赞赏卡尔纳普的理论实证主义，他认为公共政策学就是要追求政策的“合理性”，使用数学公式和实证性数据。因此，公共政策学是一门动用科学方法进行分析的科学；（3）公共政策学是一门对时间和空间都非常敏感的科学。他认为，当人们选择某一模型进行分析时，必须在时间上和空间上有明确的记录；（4）公共政策学是跨学科的门学问。拉斯韦尔虽然重视公共政策学与政治学的联系，但他并不认为公共政策学就是完全等同的政治学，它是融汇了多种社会科学在内的崭新的学术体系。当时，人们比较多地强调两大学科的结合，一是政治学，一是经济学；（5）公共政策学是一门必须由学者和政府官员共同研究的学问。在这次大会之前，美国官方的决策有时偶尔邀请学者参与，但政府官员却从未参加过政策科学的学术讨论。从公共政策学研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对政策的认识和所掌握的数据，因此，提出在公共政策研究上学者与官员联盟的设想；（6）公共政策是包含“发展概念”（Developmental Construct）的学科。在公共政策研究中，经济学家应研究经济发展模型，政治学家应研究政治发展模型，社会学家和文化人类学家应研究社会文化发展模型。公共政策学是一门以社会变化为研究对象，以动态模型为核心的学问。

美国公共政策学在20世纪50、60年代的产生与成长过程中，形成了以上述规定性为特征的公共政策学的第一个范式，即第一个发展形态。日本学者药师寺泰藏将它称之为第一个分水岭。拉斯韦尔这一代人对公共政策学的理解中有许多科学合理的方面，比如对民主主义和理论实证主义的合理性的赞赏、公共政策学的跨学科性、充分的时空观念的必要性、发展观念的重要性、政府官员应参与公共政策的深信研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学中的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯韦尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等于理性。他们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。而且，这一时期的公共政策研究也是与经济学相联节的。 这一时期或这种范式的公共政策学，只重视自然科学，只有枯燥的数字，因而是一门“冰冷”、“生硬”的学科。药师寺泰藏曾将研究动态的人类活动，承认有不确定性的科学比喻为研究天上“霞云”的科学，因为天上的云霞是变动不居的，将承认机械的因果联系的科学称之为“报时钟”的科学。他认为拉斯韦尔创立的公共政策学不但没有描绘出“云霞”，反而助长了只描绘“报时钟”的风气。“这种粗鲁的公共政策学不可能对推动社会前进，执行具体政策的人产生任何冲击。公共政策学的第一个分水岭，就这样脆弱地崩溃了。”