《公共政策概论》第一章 1.2 公共政策本质

1.2 公共政策本质

1“利益”是公共政策的核心要素

从中外学者研究公共政策理论的成果考察，人们选择了从制度、权力、价值、规范（非制度）、技术等多层面开展研究，成果斐然。从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。为更有说服力地阐述这一认识，我们特意摘录了无产阶级革命导师马克思与恩格斯的语录，以说明利益研究对公共政策的重要性：①“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。” ②“这三大阶级的斗争和它们的利益冲突是现代历史的动力，至少是这两个最先进国家（指英、法）的现代历史的动力。” ③“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”④“每一个既定的社会经济关系首先表现为利益。” ⑤“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。” ⑥“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。” ⑦“这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。” ⑧“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造成的。”

2 对社会利益的权威性分配

我们认为，假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为避免对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

对利益的需求是人类行为的动因。社会由无数个体组成，如果没有个体的利益，社会的利益自然也无从谈起。但个人只有在组织或社会中才能得到发展，个人利益必须同组织利益、社会利益和国家利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是：个人利益、集体利益和国家利益是统一的。一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从集体利益和国家的利益。无产阶级获得政权后，每一项重大方针、政策的制定和实施，都要考虑全社会的整体利益。在承认每一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，这使得人们在承担对社会的责任和义务的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。

政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，并通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，我们主张可以在戴维•伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。

3 利益分配的基础及其动态性

与戴维•伊斯顿的定义不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。公共政策确实有分配利益的功能，但这种利益分配的基础是社会利益的增进。如果仿照经济学的语言做一个类比，分配社会利益是分蛋糕，而这种分蛋糕的基础就是做蛋糕。所以公共政策的实质之一是如何增进社会利益。

分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的基础是选择利益和整合利益；分配的关键是利益落实。在社会利益中，由利益选择到利益整合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。

（1）利益选择。政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先源于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，它们所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。按照马克思主义的观点，在剥削阶级占统治地位的国家里，其政策从根本上讲自然是为少数剥削者的利益而制定的，它与剥削阶级的价值取向一致。而在无产阶级掌握政权的国家中，公共政策的制定和执行，是要维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益。

（2）利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了要考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。

政策本身所反映的利益关系，是通过社会问题表现出来的。在社会上，人们已获得的利益和想要得到的利益之间总是存在着差距，因而由利益差距所形成的个人利益与他人利益、组织利益的矛盾总是客观存在的。为解决由错综复杂的利益关系所产生的矛盾，政策制定者会制定出不同的政策，引导持有不同利益的相关组织和个人采取不同的行为。

与社会利益紧密相关的公共政策，是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益时所出现的矛盾或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，可简称为“利益整合”。利益整合建立在利益选择的基础之上，前者既是后者的逻辑结果，又是实现结果，而且往往是两种结果的有机统一。

利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。在现实社会中，利益主体的利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。

（3）利益分配。实际上，公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。

利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。比如，物价政策就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡。它们有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共政策的最大特点之一，即总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。

不过，人们从政策中获得利益或失去利益并不是绝对的，有时还会出现这样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。

（4）利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

4 增进社会利益

人们按照戴维•伊斯顿“分配”的思路理解公共政策显然是不够的，这就如同经济学所讲的那样，仅讲分蛋糕不行，还要做蛋糕。公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。改革开放之初，由于“文化大革命”所带来的影响，“中国经济已走到崩溃的边缘”。为了恢复经济，促进经济的快速增长，政府出台了“让一部分人先富起来”的政策，农村实行“联产承包责任制”政策，其目的主要不是表现在利益的分配上，更多的是为了增进全社会的利益。增进全社会的利益与效率有关，分配全社会的利益则更体现在公平上。

5 公共政策的本质

我们认为，在对公共政策本质的理解上，应突出以下内容：①要实实在在地增进社会利益；②对全社会的利益进行分配；③基于多种利益关系的有选择的利益分配；④通过整合各种利益矛盾后的利益分配；⑤要在实践中得到兑现的利益分配；⑥要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。