《公共政策概论》第七章 1.3 政策方案规划的研究途径

台湾学者丘昌泰认为，政策方案规划可以从下列几个途径加以研究：

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政策方案规划是公共政策适应政治环境的过程

由于政策涉及人们之间利益的调节和分配，规划过程中众多参与者因其利益、价值观和信仰不同而相互影响、相互制约，呈现出一种错综复杂的活动过程。方案规划实际上也就是政府和非政府行为者之间的一种互动过程，而政策就是这种互动的结果。在民主社会中，政策设计者所设计出来的政策方案必须能适应政治环境；换言之，政策方案必须要有政治可行性，才能得到多数公众的支持。如果政策方案不能适应政治环境，就不能算是成功的政策规划。

按照这种观点，政策方案规划是一种考验、再考验与不断修正政策方案的调适过程（adaptive process），直到政策方案完全适应政治环境为止。因此，方案规划的成败应通过政策设计机构适应政治环境的能力来评估。持此观点的学者通常非常重视以渐进主义的精神推动政策规划，因为渐进主义是非常重视党派协调的。因此，这种研究途径的优点是：政策规划的结果很容易为不同的政治团体所接纳，具有高度的政治可行性；缺点则是理性设计出来的政策方案往往成为政治妥协的产物。

就此研究途径所显示的理论形态而言，政策方案规划应以过程理论（process theory）为重点，其意义有：第一，政策方案规划必须有先后顺序。设计方案之前，必须先澄清政策目标；政策执行之前，必须先进行政策合法化。第二，政策方案规划过程中必须重视政治因素的影响，政治因素成为解释与选择政策方案的关键因素。

提出此种理论的学者，通常以政治学者为主。学者提出的过程理论，有两种不同的类型：第一是以政策制定机构为主体的过程模式，强调该机构设计政策的权威性与合法性，希望能透过理性的人为程序加以设计。第二则是批判理论，此理论批判政策制定体制，指出政策规划过程常常企图掩饰真相，不能反映民众利益。因此，政策规划不是决策机构所主导的政策设计过程，而是沟通与互动的过程，政策辩论就成为必要的设计技巧。

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政策方案规划是分析政策方案的系统思考过程

前一种研究途径过于重视“客体”的政治环境，政策方案规划经常成为政治的牺牲品，以至于忽视政策规划者“主体”的系统思考（systematic thought）能力。许多政策学者认为应该重视“主体”的这种系统思考能力。政策方案规划是针对政策问题，依据社会需要，系统思考政策方案的过程，它是方案的可行性分析的产物。这种研究途径相当重视量化的政策分析技术的应用、科学的政策设计理论的指引与政策设计者认知政策问题的能力。

这种研究途径所构建的理论类型为选择理论（choice theory），意指政策规划者如何系统比较政策方案的优劣，并且从优先顺序的方案中，做出最理想的选择。此种理论基本上是规范性的，构建理论的目的在于找出能发挥最大效用的最佳政策。

这种研究途径的优点在于对政策规划者认知能力的重视，但由于过分强调政策方案的技术可行性，往往忽视其政治可行性。

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政策方案规划是产生政策方案的过程

这种研究途径认为：一个好的政策不是人类系统思考的产物，而是规划者本身发挥想象力的结果。以一个新城镇的造镇计划为例，城市规划专业科班出身的设计者并不一定能设计出有创意的新城镇模型，因为其设计的思考逻辑可能受到专业训练的局限。因此，政策设计是灵感（inspiration）而非汗水（perspiration）的产物，是发明与创新而非系统思考的过程。在这种情况下，一个好的政策设计者应该发挥创造力与想象力，分析技术与理论指引并不重要。此种研究途径体现了创新的观点（innovative perspective）。不过政策规划者所面对的环境是相当复杂的，政策利害关系人是多元的，政策目标也是多元的，创新的政策是否能够突破这些限制，令人怀疑。

这种研究途径下的理论类型为企业精神理论（entrepreneurship theory）。这种理论有两种不同的取向：第一，强调政策规划者的企业精神与人格特质对于制定有创意的政策方案的重要性，想象力、毅力与领导能力都成为政策设计者的必要条件。第二，强调企业组织对于政策规划活动的影响力，组织所体现的企业精神往往成为能否设计出理想政策的先决条件。

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政策方案规划是考验可行性的过程

这种研究途径认为：政策规划者所设计出来的政策方案，必须考虑其可行性。如何透过可行性分析不断修正解决问题的方案，使其执行绩效出现最佳状态，这是政策规划者最重要的任务。由此看来，这种研究途径与第一种研究途径有几分神似，因为两者都强调不断修正政策方案的调适过程。其差别在于：第一，适应的研究途径在于追求对政治环境的适应，所以仅止于平均绩效（mean performance）而已，但本研究途径则试图追求最佳绩效（highest performance）。第二，适应的研究途径非常强调最后的产出对于政治环境的适应，但本研究途径则重在可行性分析的阶段，并未以最后的产出为基本的考虑。第三，适应的研究途径基本上着重于对事实的描述，本研究途径则重在规范性的陈述。

这种研究途径的理论类型为学习理论（learning theory），它强调政策规划者从政策环境中学习强化政策执行力的知识与技巧，以提高政策方案解决实际问题的能力。最典型的理论类型为美国社会心理学家坎贝尔（D.T.Campbell）的实验理论（experimental theory）。坎贝尔认为：美国应该努力创造一个实验社会，因为政府所制定的公共政策未必适用于全体社会，唯有透过实验方式，不断修正其缺点，才能使政策更具有执行力。