《公共政策概论》第八章 4.1 政策执行的准备阶段

一般来说，政策执行过程包括三个阶段，一是政策执行的准备阶段，包括进行政策宣传、加强政策认知、制订执行计划、进行物质准备和做好组织准备等活动环节；二是政策执行的实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制等活动环节；三是政策执行的总结阶段，包括政策执行效果评估、追踪决策等活动环节。

政策执行是一种有目的、有计划、有组织的活动过程，因此，在政策方案付诸实施以前，有必要做好各项准备工作，因为“良好的开端是成功的一半”。

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进行政策宣传，加强政策认知

要正确执行政策，就必须加强政策认知；要加强政策认知，就必须进行政策宣传。所谓政策宣传，是指向社会公众宣布和传播公共政策的意图和内容，促使和引导政策执行者和政策目标群体的行为向着宣传者所希望的方向发展。政策宣传除了对社会公众公布新出台的公共政策外，还含有教育、说服和鼓动的成分。它贯穿于政策实施过程的始终，既是政策执行的先导，又是政策执行的手段。

在政策执行过程中，政策宣传具有下列重要作用：

首先，加强政策宣传，有助于提高政策执行者的政策认知。政策执行是以政策执行者对所推行政策的认知和认同为前提条件的，只有执行者对公共政策的意义、目标、内容，以及政策执行的原则、方法和步骤有了明确认识和充分了解以后，才能积极主动地执行政策。因此，多种形式的政策宣传，可以使执行者认真领会和深刻理解公共政策的精神实质、内在规定和外部环境，从而强化政策认知与认同，为高效的政策执行奠定统一的思想基础。

其次，加强政策宣传，有助于提高目标群体的政策认知。政策对象只有知晓了政策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。多渠道、多形式的政策宣传的目的在于：当政策规定能够满足目标群体的利益需求时，政策宣传能够加强目标群体的政策认知，动员人们努力去实施政策；而当政策总体上符合目标群体的根本利益和长远利益，但要求人们对眼前利益和固有观念进行适当调整和改变时，政策宣传就要说服、教育人们从大局和长远利益出发，正确对待和适应公共政策对社会利益关系的调整，从而为高效的政策执行营造良好的舆论环境。

政策宣传的内容包括政策的公布 和政策方案的解释、说明。

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做好组织准备

组织准备主要是指机构的设置和人员的配备。我们知道，公共政策终归是要由一定的人员和机构来执行的，政策颁布之后首先要做的事情就是组建相关的政策执行机构，配备必要的政策执行人员。

组建相关的政策执行机构是组织准备中首要的任务。一般来说，政策的执行，特别是常规性、例行性的政策执行，如属原有政策执行机构的任务，则应由原有政策执行机构及其工作人员继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原有机构地位或者改组机构的方式来保证政策的顺利实施；如果所要执行的是涉及多个部门的非常规性政策，而非原有执行机构所能承担的，则可抽调有关人员组建新的执行机构，以确保政策的有效执行。

配备必要的政策执行人员是组织准备中的另一项重要任务，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是政策执行任务的最终承担者。

在组建了政策执行机构和配备了政策执行人员以后，我们还有必要制定科学合理的管理制度，以明确政策执行的具体准则，保证政策执行的正常秩序。必要的管理制度包括目标责任制、检查监督制度和奖励惩罚制度等。三者是一个有机整体，其中，目标责任制是核心，检查监督制是手段，奖励惩罚制是杠杆，三者相辅相成，共同构成了推动政策全面、顺利、有效执行的一套完整制度。

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做好物质准备

任何一项公共政策的实施总是需要以一定的物力和财力作为基本保障。这里所说的物质准备主要是指政策执行所必需的经费（财力）和必要的设备（物力）两个方面的准备。

首先，执行者应根据政策执行活动中的各项开支项目与数量，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约原则来编制预算。预算必须报有关部门批准后，才能执行，这样才算落实了政策实施的活动经费。

其次，要做好必要的设施准备，如交通工具、通信联络、技术设备、办公用品等。随着现代科学技术的发展，政府管理与政策执行所使用的各类设施已经有了很大的发展，这些现代化设备，为政策执行活动的顺利开展提供了良好的物质条件。

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制订执行计划

一般来说，一项公共政策的推出，往往是从宏观、战略的角度规定实现政策目标的基本方向，面向整体，着眼长远，具有抽象性、原则性、笼统性和模糊性的特征，因而未必能与实际情况完全契合，导致可操作性相对不足。因此，政策执行机构需要在调查研究的基础上，对政策规定加以具体化，对总体目标进行分解，制订出具体可行的政策执行计划。

制订政策执行计划时，必须遵循下列原则：

第一，客观原则。制订执行计划要实事求是，有的放矢，切实可行，客观可靠，排除主观臆断；执行计划的各项分目标，不保守也不冒进，不是唾手可得也非高不可攀；对有关人力、财力、物力等各种资源与条件，必须做到心中有数，量入为出，量体裁衣，不可含糊笼统、不自量力、好大喜功、脱离实际。

第二，弹性原则。制订执行计划要有适应外部环境条件变化的弹性机制，特别是要有应对突发事件的防范机制；也要在坚持政策原则性的基础上，具有灵活性，通过创新发现政策执行新的切入点和新措施、新方法，既科学有效地执行政策，又减少政策执行成本，提高政策执行效益。

第三，统筹原则。制订执行计划要求能够统筹方方面面，理顺各种关系，实现长期目标与近期目标统一、上级目标与下级目标统一、经济目标与社会目标统一，切忌顾此失彼，前后矛盾，相互冲突，做到计划前后衔接、全局与重点均衡、公平与效率兼顾。