《公共政策概论》第一章 3.3 形成时期
西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡•德洛尔（Yehezhe Dror）在1968年至1971年旅居美国期间，写出被称为公共政策科学“三部曲”的《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《政策科学构想》（1971）。
政策科学的研究虽然在60年代已经显示出力量，但是，由于行为主义的势头还在，暂时还无法占据主流地位。到了70年代，情况就大为改观了。这时，计算机的运用已经在一定的社会层面上得到了推广，政府在更为复杂的经济运行中的干预作用得到了进一步的增强。同时，随着“后工业化社会”的到来，公共社会问题增多。所有这些一方面要求政策制定出更为科学、合理的政策来引导社会发展；另一方面，以要求政府将合理、科学的政策有效地付诸实施。显然，原有的公共政策范式已经不能适应这种需要了。
德洛尔批判了行为主义对公共政策学的妨碍。他指出行为主义具有以下几个弱点：不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论；片面地接受所谓均衡概念；回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题；容易陷于完美主义的泥潭。德洛尔指出，行为科学应该分分两大类，一类是纯理论行为科学，另一类是应用行为科学，以往的公共政策学过于强调应用行为科学，忽视了纯理论行为科学。当时一种被称为管理科学出现了，管理科学中的运筹（OR）、系统工程学、意志决定理论、信息理论以及图表理论等等，给“医疗处方式”的公共政策学以帮助。德洛尔对管理科学中的“系统群研究”给公共政策学的构架作了肯定的评价，但他否定了管理科学的实用价值，认为管理科学“缺乏制度”、“缺乏政治”、“缺乏价值体系”以及“缺乏创造性”而成为“软弱的”科学，因此他主张公共政策学采用包含行为科学和管理科学在内的跨学科研究，“对不能进行跨学科研究的行为科学和管理科学的僵化性进行了批判”。》查看更多
德洛尔认为公共政策学之所以发展缓慢，是由于缺少一种把种种与公共政策学有关的学科融于一体的特殊模型。这种模型中既包含管理科学家所强调的方法论式研究，亦包含行为科学家强调的个人意志决定论研究。他用医学上的治疗的比喻来说明这种模型。医生发现病人“有病”，则采取两种治疗模型：一种是通过外部处理的治疗模型，一种是力求患者自己慢慢恢复功能的治疗模型。当然，德洛尔指出，公共政策模型与医生治疗模型，这两者是有区别的。因为公共政策研究的社会病理与价值观念、意识形态有关。
德洛尔要确立的公共政策模型是一种政策的政策即元政策，是一种“总体政策”。这种需要确定的总体政策包括下列成份：首先，在制定具体政策之前要确定总体目标，即要有制定总体目标的政策。其次，要确定政策范围，确定将什么划入政府的政策之中，这是制定政策范围的政策。第三，要设定时间单位，只有有了严格的时间概念，才会有政策的连贯性，这是设定时间单位的政策。第四，要设定风险承受力，必须预测一个政策可能遇到的风险，这是设定风险的政策。第五，要在普遍性与特殊性中进行选择，虽然所有政策都具有这两种特性，但对不同的政策来说，总有某一种特性明显一点，这是选择普遍性或特殊性的政策。第六，要确定制定的政策是重在协调，还是有所侧重，前者是实现均衡，后者是倾斜，这是选择协调性与侧重性的政策。
与这些要求相适应，在美国60年代后期和70年代的前期出现了公共政策研究中的“超前倾向”，在70年代中期则出现了“趋后倾向”。所谓“超前倾向”是指政策研究偏重于在政策制定中加强“政策咨询”的趋势。这一时期美国建立了一批负有盛名的以公共政策咨询研究为主要任务的研究所、研究中心，如兰德公司。由于这些机构广泛地运用统计学、数学、心理学、系统论等方法起草各种政策方案，进行各种政策模拟，提出各种政策建议，作为政府在制定公共政策时的参考，因此人们又称他是政府决策的“思想库”、“智囊团”。所谓“趋后倾向”乃是指公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势。政策咨询固然可以为政策制定提供必要的信息，但是，公共政策决不仅仅是信息获取筛选与理论设计的结果，政治与行政方面的公共政策涉及到政党、行政机构、利益集团之间的复杂利益关系，一项公共决策往往是各种利益冲突与妥协的结果，因此，要研究科学、合理的公共政策制定就必须考虑政策制定系统的改进与完善。另一方面，一项好的公共政策先制定出来是不够的，还需要去说服和组织贯彻。因此，公共政策的重要一环在于制定出来的政策的推行和实施。这样，对公共政策的研究就转向于对整个政策的生命周期进行探讨。
德洛尔面对崩溃的公共政策学，勇敢地进行了重建工作。他认为应当批判行为主义，对整个政策科学的基础进行建设。他主张对制定政策的系统加以研究，并提出了构建总体政策即制定政策的若干设想。这有力地推动了政策科学的发展。这是公共政策学的第二个范式，即“第二个分水岭”。
虽然德洛尔对公共政策学的发展作了出许多努力，但是，德洛尔的理论本身也存在问题。首先，德洛尔构建的总体政策是一种元政策或“超政策”，这种总体政策因为过于理论化，很难理解而且晦涩。虽然他“象走残棋一样，将拉斯韦尔的错误一个个地加以纠正。他是他的这张残棋谱极其抽象，对于那些决心学习公共政策学的人来说，甚至边规则本身都搞不清楚。”因此，也就不可能对政策科学起太大的作用。另外，德洛尔为了建构一个总体政策系统，他不但要求将行为主义和管理科学纳入其中，而且他要把更多的其他学科汇集到政策科学之中，从而使公共政策学成为一门包揽许多学科的总科学。“德洛尔的失败就在于：他试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其它相关学科”。
