《公共政策概论》第三章 1.1 社会问题的概念

社会问题，是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或镜框，与现实获得的价值、利益或境况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会同情与支持，并谋求引起政府关注和予以解决的一种情形。在该定义中，作为公共政策直接客体的社会问题，其基本内涵应该主要包括如下五个方面：

1 客观的事实或问题情境

任何问题都源自客观存在的社会现实，作为公共政策直接客体的社会问题也不例外。这些问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。这些事实或问题情境是客观存在的，不以人的意志为转移，但并不能够将这些事实的客观性完全说成是社会问题的客观性。现在越来越多的政策分析学者将社会问题视为观念的产物。威廉•邓恩从政策问题构建的角度，批评了认为“政策问题是一些客观条件，它们的存在仅仅需要通过决定在特定的情形下有什么样的‘事实’而得以建立的观点”，认为这是一种天真的看法。他特别强调在政策分析过程中，一定要将政策问题和问题情境严格区分开。

2 问题的察觉

这种客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。即便存在一定客观事实，但如若它并没有被社会大多数人所察觉，它也只能是一种潜在的社会问题，不可能上升为公共政策的直接客体。当然，个别社会问题可能并不明显或并没有被社会大多数人所察觉，但其未来的趋势和危害性已为少数能直接影响政府决策的有识之士或权威统治者所察觉，它也可能进入政策议程，成为公共政策的直接客体。

3 现实与利益期望等的差距

社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当严重的冲突。这种严重的冲突使人们感受到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉。因此，我们有必要采取行动改变这种状况。这种冲突如果并不严重，一般不会引起社会的普遍关注和统治集团的重视，也就不会成为公共政策的直接客体。只有那些与上述几方面有严重冲突的社会问题才有可能成为公共政策所要解决的问题。

4 团体或组织活动

成为公共政策直接客体的社会问题往往不单纯是少数个人行动所致。在现代社会中，人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关的公共组织和政府。即便是少数权威统治人物也必须通过一定的组织行为，才能将他察觉到的社会问题变成公共政策问题。

5 政府或社会公共组织的必要政策行动

社会问题成为公共政策问题，要求人们所察觉的问题必须在政府的职权范围内，通常都不可能仅靠少数人或一些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织纳入政策议程并依法采取相应的政策行动来加以解决。