《公共政策概论》第一章 2.2 公共政策的主要功能
2.2 公共政策的主要功能
公共政策的功能是指公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。依据我们的理解，公共政策的基本功能有三个：导向功能、调控功能与分配功能。
导向功能
公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。具体地讲，政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。
政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。公共政策是规范人们行为的准则。它所倡导的是，告诫人们应该按照什么原则，做什么事而不能做什么事。这必然会对社会的观念产生巨大影响，尤其在体制变革的年代或制度创新时期，这种影响会更大。
公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导。我国的许多农村政策，既直接引导了农民发展农业生产的行为，同时也间接地对城市居民的工作与生活发生了影响，引导与制约了他们的行为。正如前面提到的，这种间接导向作用，反映在行为上，更反映在观念的转变上。比如，在城市居民中，如何看待农村及农村生活，从观念上发生了深刻的变化。甚至还出现这一类情况，某项政策对一部分人的观念与行为，原本是起到间接引导作用的，在一定条件下这种间接引导作用却转变成直接引导作用。
从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。这一点理论上不会有什么争议。关键是如何理解负导向功能。有些学者认为，那些违背事物发展规律、对事物发展方向起逆转作用的、被实践证明是错误的政策，才具有负导向功能。我们认为这种理解未免太窄。原因是公共政策不是符合一切人利益的政策。
在我国，政府政策所谋求的是要符合绝大多数人的利益。即使在绝大多数人中，人的素质有差别，也不排除一部分人从实用主义的角度来理解某一项公共政策的内涵。更何况，任何一项政策不可能是尽善尽美的，总需要在实践中不断完善。所以，不正确的政策，违背绝大多数人利益的政策，固然具有负导向功能；而那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。
西方国家公共政策的负导向功能，其表现非常突出。比如，美国的福利政策，采取了对未成年子女的家庭进行补助的措施，由此产生了私生子女增多的不良后果。公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。人们既要充分发挥政策的正导向功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。
调控功能
公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。调节作用与控制作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。
政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。现实社会里存在着追求各种不同利益的群体。利益的差别、摩擦以致冲突是不可避免的。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，作为一项政治措施的公共政策，需要承担起调控社会利益关系的重任。
公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式。对中央政策而言，那些宏观调控政策，如以产业政策为核心的经济政策，控制人口增长、保护生态平衡等政策，对我国经济的发展、人口的数量和质量、环境的保护，都直接起到了调控作用；同时，它们也对企业的发展起到了间接调控作用，政府制定政策去调控市场，市场引导企业的生产、经营，促使资源的优化配置。在计划经济体制下，人们混淆了两种调控方式的区别，使宏观经济政策产生了许多消极作用。
政府政策的调控功能，常常还表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期会有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展，而这些措施往往是倾斜政策的重要内容。政策不仅指明人们应该做什么、不该做什么，而且还指明应该先做什么、后做什么，以此调控社会群体和个体的行为，规范人们的行动。
政策的调控功能，也有积极与消极之分。消极的调控作用也被称为负调控功能。这种消极作用，往往是因强调一种倾向而掩盖了另一种倾向所致。比如，强调扩大地方自主权的“分灶吃饭”政策实施后，中央财政收入出现了较为明显的下降趋势。
分配功能
在关于“公共政策”的定义中，我们特别强调了它在分配社会利益中的本质特征。毫无疑问，公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的资源(即利益)向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？这里，我们只讨论第一个问题。
为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题。换句话说，政策必须鲜明地表示：把利益分配给谁？
利益究竟分配给谁？在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：
1 与政府主观偏好一致或基本一致者
政府是政策制定的主体，自然也是利益分配的主体。政府显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。现实中常有这种情况，那些口头或表面拥护而实际上反对政府偏好的人，也同样会从政府手中获得同等的利益，甚至更多的利益。
2 最能代表社会生产力发展方向者
公共政策的利益取向，要求必须明确谁是政策的受益者。对于任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。政策的好与坏、正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展。不言而喻，其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益。
3 普遍获益的社会多数或绝大多数者
一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。一般地说，在特定时期内政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。
在市场经济体制下，市场调节以效率为原则。但对任何一个进步国家来说，它又要坚持社会公平原则。多年来，尽管我们一再提倡效率优先、兼顾公平的原则，但是社会利益矛盾仍然突出地反映在分配不公上，尤其是物质利益的分配不公。那些不合理的分配政策，假如得不到及时纠正，必然大大加剧利益分配中的矛盾，有可能会从物质利益冲突发展到非物质利益的冲突。
因此，认真地研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。可以这样讲，离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。
