《公共政策概论》第一章 2.1 公共政策的特征

2.1 公共政策的特征

作为对社会利益进行分配的政策，是要调整社会成员之间的利益关系，实现政府的目标。在不同的社会形态里，公共政策的表现形式各异。在阶级社会里，它具有如下明显的共同特征：

1 阶级性

公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。明显的政治倾向与阶级性，会强烈地表现在每一项政策之中。

马克思主义认为，“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想。这就是说，一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。支配着物质生产资料的阶级，同时也支配着精神生产资料，因此，那些没有精神生产资料的人的思想，一般地是隶属于这个阶级的。”公共政策的指导思想，是统治阶级思想的集中体现，其理论基础是统治阶级倡导并支持的理论。

2 整体性

公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其他问题交织在一起，相互关联，相互影响。孤立地解决某一问题，往往是不成功的。即使暂时解决，也会牵连其他问题或产生新问题。

人们经常讲，政策要配套，是指将众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现在政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等多个环节，不同的环节之间相互联系，共同对政策的质量发生作用。政策体系的整体功能以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，还与政策环境密切相关。环境的变化，必然会引起政策过程诸环节的变化，同时也将导致政策及政策体系的变化。为保证政策机制的运行，我们需要注意政策内容、政策过程与环境之间的整体作用。

3 超前性

尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。比如，“允许部分地区和个人靠勤劳先富”的政策，其目的是要达到“共同富裕”。社会主义制度的本质特征，决定了“共同富裕”这一目标是先进的。为实现这个目的，政策鼓励先富的地区和个人，要以富帮穷，犹如滚雪球，逐步壮大，最终实现“共同富裕”。如果没有“先富”，就不可能“同富”。由此可见，政策目标愈先进，政策的超前性愈强。

政策的超前性，不仅是保证政策稳定的必要条件，而且是合理分配社会利益的有力保证。那些处于最佳超前度的政策，必将对社会产生强大的吸引力和推动力。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

4 层次性

政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策。从内容上看，政策体系中的各项政策，也有不同的层次关系，可划分为总政策、基本政策、具体政策等。尽管不同的政策间是相互联系的，但不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而是有主次之分的。

从政策体系的纵向分析来看，高层次政策对低层次政策起支配作用。但高层次的政策内容都是概括性强的原则性规定，常常难以直接规范人们的行为。只有把高层次的政策加以具体化，并逐层分解，才能转化为低一层次、具有可操作性的一系列政策。“一刀切”的政策至少没有认识到政策的层次性。

特别需要指出的是，按照系统论的能级原则，不同层次的系统要素具有不同的能级。中央政府的宏观调控政策是从整个国家的全局来制定的，各地方政府必须依照本地区的实际情况，具体分析客观对象，制定出适合本地区的政策，而不是简单地照搬中央政策。即使处于同一层次上的政府政策，也可能由于政策问题提出的背景等因素的不同，在政策内容上会有一定差别，同样不应该机械地硬套。

5 多样性

公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。现代政府在社会生活中所处的举足轻重的地位，直接由政府职能的日益拓展所决定。政府职能是政府在一定时期内，依据社会发展需要，所承担的职责和具有的功能。多数人把政府职能分为政治统治、社会管理和经济管理三种。

随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的来说政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大的，那些在过去不太需要政府管理的问题，如人口问题、环境保护问题、资源问题等，均被列入现代政府的管理范围内。由此而引发的政策问题，自然变得多样与复杂。

在我国，由于受政治、经济、历史和文化等各种因素的影响，政府管理范围相当广泛。因而政府的政策内容极其繁杂。比如，我国的公共政策，按社会领域划分，不仅可以划分为政治、经济、科技、社会等政策，而且这些政策还可以划分为若干子政策，如经济政策可包括财政政策、金融政策等。同样，这些子政策还可以再分为更低一层次的子政策。

6 合法性

政府行为是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策，本身就具有一定的法律性质。它的规范作用，与社会上一般所讲的道德规范不同。它既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行，因为政策集中反映了统治阶级的思想。

政策与法律之间存在着特殊关系，它们都共同体现并代表了统治阶级的利益。但政策是法律的重要依据，法律是实行政策的最有效形式。法律比政策更条例化、固定化，而政策比法律更具有一定的灵活性，所以政策是法律的前身。对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次表现在程序上要严格守法。其充分体现了对法律的尊重，有利于民主政治的培育与发展。在一定条件下，政策与法律之间可以相互转化。在此需说明的是，西方学者对公共政策内容与形式的理解，要比我们宽泛得多。

7 公共性

公共政策是政府用来处理或解决公共问题或公共目标的，是为“公共”而制定的“政策”。公共性是公共政策的本质属性，也是公共政策形成与发挥作用的逻辑基础。

日本学者药师寺泰藏指出，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策。由此可见，公共性是公共政策固有的基本属性。离开了公共性，公共政策就可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。

西方公共政策研究的主导理论为我们理解公共政策的公共性拓展了新的视角，但不论何种理论学派都必然涉及诸如“谁的公共性，何种公共性”的问题，都必然在公域/私域、公意/私意、公利/私利、多数/少数等相对范畴之间明晰边界且做出选择。在公共领域中，整个社会透过公共媒体交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识。公共政策就是在具有非排他性（non-excludability）的共同空间——公共领域而非私人领域（private sphere）当中达成共识的。共识的达成是公意的结果，而不是个人意志的偏好，当然亦非众意。因为众意与公意之间经常存在很大差别。公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。 “共识”的目标是追求公共利益与长远利益，而非个人私利与眼前利益。共识的达成和利益的分配是多数人决策的过程，是民主的产物。所谓“公共性”，亦谓“公众性”。作为公众，他有多数人与少数人之分，也有强势群体和弱势群体之别。作为公共政策的公共性，它应该既是“多数人”的公共性，同时又是“少数人”的公共性，一方面它应该最大限度地满足多数，另一方面它也应当尽可能地保护少数；在对强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对具有正当的利益要求的弱势群体加以保护。

因此，公共性之于公共政策，是公众在公共领域的政策表达，是有意识的、合理的政策序列设计与安排。对于作为公共权力机构的政府来说，它是公民权力的代理者，它按照公民的意愿和利益，面向公共或社会共同的需要，提供公共物品，塑造公共秩序，规范公共交易，满足多数和保护少数，由此制定和实施公共政策。公共性相对于政府而言，表现为如下几个方面：从基本理念上讲，“公共性”是指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰；在政治过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动中，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。

公共性是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准性价值，是公共政策的基本理念和核心精神。