《公共政策概论》第十章 3.2 公共利益的基本内涵与实现途径

基本内涵

实现途径

认为公共利益是公共政策的价值取向，就必须想办法界定公共利益的基本内涵。但何为公共利益，如何界定公共利益，目前在理论界和实务界都尚无定论。我们试图为公共利益下一个描述性定义。

利益一词，俗称“好处”或“收益”，是指与人或事有关的、有影响的、重要的利害关系。具体而言，所谓利益，是指人类为了生存和发展、获得自由与幸福所需要的资源和条件。马克思主义认为，利益是阶级社会的人们活动的最深刻的动力，是人们追逐的根本目标，也是人们活动的自发的准则和行为规范。按照具体内容来分，利益一般可分为经济利益、政治利益和文化利益。按照利益主体的不同，利益可以分为私人利益、共同利益和公共利益。

公共利益具有下列属性：

（1）公共利益的客观性：共同利益的普遍存在。作为与个人或群体利益交叉集合的公共利益是客观存在的，因为这些不同的私人或群体在社会公共生活中有着普遍的共同需求，这些共同需求便组成共同利益。

作为利益关系产物的共同利益，公共利益具有客观性 、独立性 、稳定性 、相对性和群体性等基本特点。

（2）公共利益：“公共性”的共同利益。公共利益一定是共同利益，但共同利益未必是公共利益。因为不同利益主体之间结成的共同利益关系，既可以出于“公共目的”，也可以出于“私人目的”。比如，两个政府部门为了改善本地区的投资环境、促进本地经济发展而采取的共同行动，与为了维护“部门利益”所结成的“攻守联盟”或“秘密合谋”，在形成的利益关系及共同利益在性质上显然是不同的。共同利益是否是公共利益，并不取决于它是由公共部门还是由私人部门来完成的，而在于作为这种共同利益基础的利益关系是“公共”属性还是“私人”属性，还在于共同利益的利益客体是否具有社会共享性。

公共利益区别于共同利益的基本特征，包括以下几点：

第一，公共利益是一种具有社会共享性的共同利益。

公共利益首先是一定共同体成员的共同利益；其次，公共利益具有“公共”目的指向，即对多数社会成员来说，公共利益具有社会共享性，即非排他性、非竞争性与非营利性。公共利益所具有的社会共享性，使得任何成员对公共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有。

第二，公共利益与政府的高度相关性。

公共利益与一般共同利益的差别之处在于，公共利益往往采取政府这个共同体并以“社会利益”的形式表现出来。尽管公共选择学派揭示了政府也具有自利性，国家利益、政府利益并不完全等同于公共利益；但不可否认，政府作为一定地域范围最大、相对独立的“形式共同体”，相对于该地域范围内的各种不同利益主体和利益共同体而言，至少在形式上具有最大限度的“中立性”和“公共性”。

就公共利益与政府的相关性而言，有三个问题需要我们注意：①尽管政府的行为并不总是反映公共利益的要求，但是政府与其他利益主体相比，与公共利益的关系更加密切和规范更加严格；②现实中政府行为实现公共利益的程度，关键取决于一定的社会性质、制度安排与政府拥有的实际能力；③政府并不是所有公共利益的唯一代表和实现途径，如社会自治中的“社区”“社群”，也是代表和实现公共利益的重要方式之一，只不过在现阶段还不是主要方式罢了。

第三，公共利益“公共属性”的理论内涵与判断标准。

公共行政学界一直把“公共”作为与私人相对应的范畴。尼古拉斯•亨利将“公共”的意义归纳为“公共的机构”“公共的利益”“公共的参与”三个方面；萨瓦斯将“公共”理解为三种截然不同的状况：政府拥有、公众拥有、拥有权利的开放，并认为这种不言自明的理念有助于充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，从而实现公共利益。

第四，公共利益的层次性。

从抽象意义上理解，公共利益就是为社会中不特定多数人普遍享有的、具有社会共享性的共同利益；从具体情况看，公共利益又与一定共同体及其多数成员的利益相关。如同脱离私人利益的共同利益不存在一样，脱离特定共同体的抽象公共利益也不存在。因此，特定社会条件下的公共利益，可以按照共同体层次高低分为四大类：

全人类公共利益，是所有居住在地球上的人能共同分享的利益，具体表现为人类共同的文明成果和良好的生存与发展环境。

国民公共利益，是一国所有国民能分享的共同利益，具体表现为国家提供的公共设施、公益事业等公共产品给国民带来的福利。

区域公共利益，是一定区域（包括经济区域、行政区域、民族区域）中所有人能分享到的共同利益，即特定区域内的公共产品给本区域带来的实惠。

基层社会公共利益，是城乡中的街道、乡村及生活小区的公共设施和公益事业给特定的基层社区中的每个人带来的福利和好处。

在我国，公共利益就是人民群众的共同利益，是绝大多数人的利益。是否符合广大人民群众的利益，应该成为我们判断某项公共政策正确与否的一个根本标志。凡是符合广大人民群众利益的政策才能是正确的政策，而违背了广大人民群众利益的政策则只能是错误的政策。坚持从人民群众的根本利益出发，是我们制定一切公共政策和实施公共管理的根本宗旨。

公共政策的制定者不仅要扮演公共利益积极的捍卫者和践行者的角色，促使公共利益最大化，还要扮演倡导者和教育者的角色，促使社会的个体、群体自我觉醒和反省，共同实现公共利益。

实现途径

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公共利益的公平性及其实现途径的民主性

首先，公共利益是一定共同体多数成员共同的要求和愿望，反映着他们共同的期待、意向、动机、思想意识和偏爱，因此公共利益应当体现公平和公正的原则，不得对某些成员进行排斥或歧视。其次，与基于私人目的的共同利益不同，公共利益在利益的表达、聚合与抉择方面，往往遵循公共参与的民主原则和程序，如代议制民主表决、少数服从多数的投票，以及公开的辩论和协商。尽管由于操作技术或某种强势力量控制、操纵的原因，依据表决、投票或公开辩论结果做出的“多数决定”，未必就能真正体现公共利益，即制度化的民主和公共参与手段未必是实现公共利益的充分条件，“但显然是必要的条件”。所以，现实中的公共利益是共同体普遍成员充分协商和共识的结果，并往往采用民主决策的形式来表达和聚合。

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公共利益实现途径的多元化

公共利益的实现途径涉及政策调控机制与市场竞争机制进行良性互动；政府主导机制与非政府组织参与机制实现合作；制度保障（亨廷顿的观点）与伦理道德紧密结合；集体行动与个体行动（公民参与）相互配合。