《公共政策概论》第十章 3.1 政府利益的客观存在及其对公共政策的影响
3.1 政府利益的客观存在及其对公共政策的影响
政府利益的客观存在 对政府利益的三重分析 政府利益的合理范围 一般来讲，政府利益有三种表现形式：政府工作人员的个人利益；地方利益、部门利益等小集团利益；整个政府的机构利益。 （1）政府内部工作人员的个人利益 作为一个相对独立的行为组织，政府是由若干成员组成的，政府官员个体的自利性主要表现为政府官员从政首先是从事一种职业，是一种谋生手段，因此，追求物质利益和其他利益的满足是个体从政首要的本能要求和现实反应。 在政府组织中，每个成员的利益及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。按照公共选择理论的观点，政府中的个人也是经济人，都天生地追求自身利益的最大化，直到这种追求受到抑制为止。政府机关的工作人员既是政策的制定者，又是政策的执行者和操作者。虽然从理论上讲，要求其超脱地从社会公共利益出发，以客观、公正的第三者身份来对待政策问题，但同时其又作为一个社会的人，一个有理性的经济人，是与经济生活密切联系在一起的，是具有个体的利益价值和利益取向的。由于他们常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益，这就使他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益，如通过贪污受贿、挪用和占用公款等行为实现私利，而这些都侵害了公共利益。 （2）地方利益、部门利益等小集团利益 过去，我国长期实行计划经济体制，造成条块分割、地区隔绝，人为地割裂了地区间、部门间的横向经济联系。在向市场经济体制转轨的过程中，既有的利益格局被打破，地方和部门政府与本地方、本部门的利益状况存在着较为紧密的共容利益，从而导致了政府在公共政策的制定和执行中成为本地区和本部门利益的代言人。在这场博弈中，往往不是以双赢的结果收场，反而时常导致双方的利益同时受损。比较典型的例子是在投资格局中出现的地区产业结构趋同现象，对本地区资源、市场的行政性保护现象，以及为了维护本行业、本部门利益设置市场准入障碍，防止外地区同行业竞争者进入等。这些所作所为，显然是由于地方和部门私利驱动，结果受益的是地方和部门等小集团，却损害了国家、集体的利益，损害了绝大多数人的利益。 （3）政府作为一个整体，也存在着机构自身的利益 政府组织常被人们设定为社会的公共组织，只履行公共管理职能，是社会公共利益的最高代表者，并不具有自利性。事实上，政府组织同样拥有自身特殊利益，如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。政府组织的自利性主要表现在：首先是政府的自我膨胀倾向。国外的研究表明，如果缺乏强有力的监督制约机制，政府自身就会产生一种不断扩张和膨胀的冲动，即追求政府规模最大化，政府权力最大化，政府预算最大化。其次是政府体制惰性的存在使政府在制度创新方面受到自身内部力量的掣肘，从而行动迟缓，使政府的制度供给总是赶不上社会对制度的需求。在当前社会转型时期，这种现象尤为明显。因为新的制度安排意味着利益在各级政府及职能部门之间的重新组合与调整，各利益集团存在的利益刚性使得政府可能不仅懒于自觉地进行制度创新决策，而且在自下而上的制度创新需要政府的许可与推动时，决策者和执行者面对较强的阻力，可能会中途退却或流于形式，从而扼杀了制度创新对增进公共利益的积极作用。 政府作为全社会系统中的一个子系统，政府利益必然对全社会的利益格局产生作用，而且常常使公共政策难以真正体现公共利益要求，影响着公共利益的实现。 按照政府利益内容的合法、合理程度，我们可以将政府利益分为正常利益、超常利益和失常利益。 1 正常利益 所谓正常利益，也可称之为基本利益，是指政府机构为了满足自身生存与发展的需要，为了完成最基本的行政管理任务，实现最起码的行政目标，所需要的各类资源和条件的总称。它表现为政府为保证自身运作所需要的成本，包括行政经费、执行公务所需的物资、行政人员的薪酬福利等。这方面的利益主体虽然是政府，却无须政府行政机关及行政人员去刻意追求，而是由国家根据各级政府及其职能主管部门承担的职能、履行的职责和完成的任务来分配，并且在各级政府及其职能主管部门之间呈均衡分布状态。没有正常利益的满足，工作人员就缺乏必要的工作积极性，政府机构就无法履行法定的行政职责，甚至会影响到政府机构的生存与发展。 2 超常利益 所谓超常利益，也可称之为角色利益，是有特定内涵的。它是指由于社会分工的不同和具体工作内容的差异，不同的政府部门和工作人员拥有不同的法定权力，面临不同的工作环境，承担不同的职责义务，实现不同的行政目标，与这些特定权力、职责、义务、目标相对应的资源和条件，就是笔者所说的“超常利益”。公安部门作为政府的一个特殊职能部门，由于在工作性质、工作内容和工作条件等方面与其他职能部门存在差异，导致其特殊利益需求的存在，如警察享有一般政府工作人员所没有的特殊岗位津贴，公安队伍所使用的办公设备、交通工具和通信手段比一般政府职能部门的都要先进。这种超常利益并不是特殊职能部门的特权利益，而是合理的利益要求，应该给予满足；但它又超出了一般政府部门的正常利益需求，故称之为超常利益。 3 失常利益 所谓失常利益，是指政府部门及其工作人员以履行公务为借口，利用手中职权，通过各种不正当的手段和途径（如寻租、索贿、贪污等），追求正常利益和超常利益以外的各类非法利益。其主要表现为超越法定权限和程序，过分追求个人私利、团体利益或地方利益。失常利益的满足既无助于政府机构及人员履行基本公共职责，也无助于完成特殊的行政管理任务，因此对失常利益的追求就是政府及官员的腐败行为，就是对公共利益的破坏。 政府的基本利益和角色利益“是政府赖以存在并发挥其功能的前提，所以必须保证其得以实现”。它的满足能转化为推动经济与社会发展的动力，可确保政府公共管理职责的实现，有助于增进公共利益，因此是合理、合法的。而失常利益“冲破了必要的约束和界限，扭曲变形为部门利益、地方利益与官员利益”，它既不合理也不合法，它的存在或满足本身就是对公共利益的损害。因此在政策实践中，我们应该确保正常利益的实现，力争超常利益的满足，防止失常利益的竞逐。 如前所述，政府利益的客观存在有一定的合理性，地方政府的基本利益和角色利益是其赖以存在的前提与基础，是其提供公共物品、实施公共管理、增进公共利益的基本资源保证。合理范围内的政府利益往往是地方政府行为的内在驱动力，它能增强政府的行政能力，激励政府及其工作人员负责任地、高效率地开展工作。因此，我们必须保证合理范围内政府利益的适度满足。 地方政府利益的合理范围应当如何确定？我们在此提出三大原则性标准： （1）目的上的公益性。地方政府对自身利益的追求和实现必须以增进公共利益为目的，也就是说满足政府利益是手段，增进公共利益是目的，符合这一原则的政府利益才能被认为是正当的、合理的。 （2）实现途径上的公开化、制度化。合理的政府利益可以在现行法律制度框架内通过公开的途径得以实现，逃避公众监督、通过法外途径或“地下渠道”所实现的政府利益多是不合理的反常利益。 （3）内容上的合理性。地方政府对自身利益的追求在利益内容上不能超出社会物质文化生活的平均水平，不能超出一般利益集团的利益需求水平。 总之，“只要这些利益要求不超过一般利益集团的利益需求水平，尤其是它们都是通过公开和制度范围内的途径实现的，我们就可以说这种政府利益是处在合理的范围之内。”
