《公共政策概论》第六章 2.2 社会问题进入政策议程的触发机制、途径、影响因素和障碍
- 触发机制
- 途径
- 影响因素
- 障碍
政府所面临的社会问题非常多，有些社会问题能够顺利进入政策议程，而另一些则难以进入，甚至完全被排除在政策议程之外。那么，社会问题究竟如何才能进入政策议程呢？是通过什么途径和渠道进入政策议程的呢?
美国学者安德森提出了推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制：
（1）政治领导。政治领导者可能是决定政策议程的一个重要因素。不管政治领导者处于某种政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关注，或者是两者兼而有之，他们都会密切关注公共领域的一些特定问题，将它们公之于众，提出解决问题的方案。
（2）危机事件。某种危机事件或突发事件会使某些事情尽快提到政策议程，如煤矿事故、自然灾害等。
（3）抗议活动。抗议活动，包括暴力事件，是使问题引起决策者重视，并使问题提到议事日程的又一手段。
（4）传媒曝光。特别问题吸引了大众传媒的注意。通过大众传媒的报道与传播，能使问题成为政策议程上的重要内容。
琼斯和马瑟斯在《政策形成》一文中将社会问题进入政策议程的触发机制概括成表6-2：
表6-2 社会问题进入政策议程的途径
| 安德森(《公共决策》) | 科布和爱尔德(《美国政治中的参与:确定议程的动因》) | 琼斯(《公共政策研究导论》) | |
1.政治领导人 2. 危机/引人注目的事件 3. 抗议活动 4. 大众传播媒介 | 1.自然大灾难 2.人为事件 3.技术变革 4.民权抗议 5.工会罢工 6.生态变化 | 1.战争行为 2.武器技术革新 3.国际冲突 4.世界联盟变化 | 1.政治运动 2.对大量人员造成威胁的事件 3.大规模的宣传 4.个人的努力 5.先前政策的应用 |
政府是如何在大量的社会问题中选出一部分，将之提上议事议程的?或者说，是什么原因使它们被政府注意，并试图去解决?通常有如下四种途径:
1 社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入
这大致有四个原因:（1）政府基本上不知道这些问题的存在，尽管现代政府承担的职能在膨胀，政府管辖的范围在扩大，政府也力图通过各种现代科学技术手段，及时获取社会的各种信息，但毕竟这一努力的结果是十分有限的。（2）政府知道问题的存在，但没有权力去处理。现代政府是个有限的政府，不是具有处理一切问题权力的万能政府。特别对地方政府来说，因上下、左右各种关系的制约，更难于及时处理被认为应该解决的问题。（3）政府知道问题的存在，也有权力去处理，但无能力处理。政府的一切介入行为都需要消耗资源。更重要的是一旦要解决这些问题，其消耗的公共资源更大。能不能有足够资源作保证，政府必须考虑到。（4）政府知道问题的存在，也有权力与能力处理，但不能马上列人政府的议事日程，政府处理问题有轻重缓急的安排。
2 政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入
政府主动发现并解决问题有下列几种情况:（1）对于保护环境这一类带有全局性的问题，政府会从更高的层次上关心并加以解决。对部分社会团体或个人来说，更多关心的是眼前与局部利益。（2）对于弱势群体来说，他们特别需要政府的主动关心。政府的政策制定者可能会主动发现他们，也有可能十分偶然地主动关心这一问题。（3）对于在各种利益冲突中始终处于主导地位的那一类人，为了防止他们歪曲事实，或是蓄意制造混乱，政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。（4）出于保护自身利益的需要，政府需要主动发现问题。
此外，在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策关注的问题，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时，某些问题焦点在政策制定者眼中的地位就会改变;在公众中也一样，这说明了问题焦点随时间的变化也可能发生变化。
3 政府及社会团体与个人都主动
这主要有两种情况:一是政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一致，这时能相当迅速地进行政策问题的构建并顺利地列入议程。二是政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反。双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。由于对事件与环境的理解上，双方产生了差异，而这种差异又会派生出其他各种相关问题，进一步加深了矛盾与冲突。
4 政府与个人、团体都不主动介入
这种类型从理论上似乎是存在的，但在实践中并不多见。可能是由于受某一事件影响的人没有可利用的方法，也可能由于缺乏能向政府提出请求的组织，或者干脆是由于和其他公共问题相比较，缺乏引起政府注意的竞争力。也可能私人团体或政策制定者都尽力避免确认这种问题。
社会问题要进入政策议程，既要有能够发现问题的观察机制，又要有在公众与政府、上级与下级之间存在良好的沟通机制。社会问题进入政策议程的影响因素有如下几种:
1 政治领袖的作用
政治领袖是决定政策议程的一个重要因素，无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。（案例：1956年1月中共中央召开的知识分子问题会议，由于受到国家领导人的重视，而将解决知识分子的问题纳入了政府议程。1974年，尼克松政府关于放松 《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议，直接地提上了国会的议程。）
2 政治组织的作用
政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下，单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式 (如政党、政治团体和社会组织等)。
3 政府体制的作用
一个国家的政府体制，特别是其民主程度和开放程度，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进入政府议程产生重要的影响作用。
4 利益集团的作用
利益集团在问题构建和政策制定过程中发挥着重要作用，它们通过游说、宣传、助选、抗议等手段，迫使政府将其提出的问题列入政策议程，并采纳有利于自己的政策建议，或者通过各种手段阻止对自己利益产生损害的政策，以最大限度地维护本团体成员的利益。
5 专家学者的作用
在各自的研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。一旦取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将其列入政策议程。（案例：三大院士的联合签名导致奥运会建设费用的缩减，直接使鸟巢建筑大幅度改动。）
6 公民个人的作用
从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题而引发的。公民在生产和日常生活中，对于某些影响或损害其权益的问题不满，一般通过各种渠道，将自己的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府有关部门提出抗议，或以正当形式展开对话并提交政策议案。在某些情况下，如果问题得不到解决，群众还会采取一些威胁性的方式 (如游行、示威、抗议、罢工、暴乱等)，向政府施加压力，迫使政府采取行动解决问题。值得注意的是，非正式关系在政策议程建立过程中起着重要的作用。
7 大众传播媒介的作用
大众传播媒介被誉为 "第四种力量"，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。有的社会问题可能会引起新闻媒介的注意，通过新闻媒介的报道，它们可能成为政策议程上的事务。（案例：贫困地区儿童失学的问题，通过新闻媒介的披露，引起强烈的社会反响和政府的高度重视，从而促进了“希望工程”的出台和实施。）
大众传媒的作用体现在：首先，把问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，为建立公众议程创造了条件。其次，它能制造强大的舆论压力。再次，它是连接公众与政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能。最后，它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。这种互动过程使得大众传媒日益成为政策问题的重要提出者。
8 问题自身的作用
社会问题自身的特征对政策议程的建立具有非常重要的影响。美国学者科布和埃尔德指出：（1）一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(特殊性程度)；（2）一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(社会重要性程度)；（3）一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(关联期的长短)；（4）一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(问题复杂程度)；（5）一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(先例的明确程度)。
1 政治原则的偏离
任何国家都有立国之本的基本政治原则，政策诉求一旦偏离原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外。
2 价值体系的排斥
价值体系涉及社会的基本观念及其信仰倾向，是人们思考的依据和行为的准则。提出的政策诉求与社会价值体系不符，就难以形成公众议程，更不可能转化为正式议程，即政府议程。
3 政府体系的封闭
如果政府体系保守，决策过程封闭，人们无法与决策者进行必要的沟通，不能通过问题讨论等形式参与政策的制定过程，公众认定的社会问题很难进入政策议程。
4 承受能力的超重
如果社会问题超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避，即使这种问题的提出对社会有利，符合时代潮流，也难以进入政策议程。
5 表达方式失当
一个政策问题尽管很重要，但是呈报于政府面前的分析报告过于冗长，往往很难引起当局的兴趣；不重视利用新闻媒体宣传有关政策问题的分析成果也不易于引起有关部门的注意。有些问题本可以通过法定的正常渠道提出，却偏偏要选择非正常渠道；明明可以在正式场合上讲，却偏偏要进行地下活动；明明可以采用平和形式提出政策诉求，却偏偏要采取过激的形式。
