《公共政策概论》第一章 绪论

工具书《辞海》是这样定义“政策”的：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”美国著名学者戴维•伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它能够对全社会的价值作有权威的分配。为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，我们不如把“价值”改为“利益”。也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是某类政策主体如政府依据特定时期的目标，在对社会中各种利益进行选择与整合的基础上，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的基本功能有三个：导向功能、调控功能与分配功能。利益究竟分配给谁？在通常情况下，下列三种利益群体和个体容易从公共政策中获得利益：与政府主观偏好一致或基本一致者；最能代表社会生产力发展方向者；普遍获益的社会多数或绝大多数者。公共政策学产生于20世纪50年代，最早是由美国学者哈罗德•拉斯韦尔（Harold D.Lasswel）提出的。他在1951年与丹尼尔•勒纳（Daniel Lerner）共同主编出版的《政策科学：范围与方法的最新发展》一书中，首次提出了政策科学的概念，并对这一学科的对象、研究内容、发展方向等问题进行了系统的阐述，奠定了政策科学发展的基础。随后叶海尔•德洛尔（Yehezkel Dror）等著名学者致力于公共政策的研究，撰写了著名的政策科学“三部曲”。

公共政策是政府、非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。与人们在通常意义上所讲的“政策”略有不同，公共政策更突出“公共”二字。这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本质及其诸多特征和功能是很必要的。作为公共权力拥有者的政府，应该是社会利益的代表者、维护者和增进者，这样才有可能真正揭示现代政府的政策制定和执行行为的本质特征。这里所论及的“社会利益”，包含着以公共利益为核心的多个层面的利益。