《公共政策概论》第七章 4.3 公共政策法律化

4.3 公共政策法律化

政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体来说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称为政策立法。

政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。政策法律化的主体也就是有权制定这些法律的国家机关。政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，一般只是将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。

1.政策法律化的主体
政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。在三权分立国家，国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力。

从现行立法体制看，我国享有立法权的国家机关包括：全国人民代表大会及其常务会，国务院及其各部、各委员会，特定的地方人民代表大会及其常委会和政府。其中“特定”主要包括：省、直辖市、自治区，省会市和自治区首府所在地的市，国务院批准的较大市，自治州和自治县等。此外，特别行政区的立法体制还有特别规定。

2.政策法律化的条件
政策法律化并不是将所有政策都转化为法律。只有具备一定条件的政策才会被转化为法律。

（1）有立法必要的政策。政策与法律的调整范围不完全相同。一般而言，政策对社会生活的调整，其范围要大于法律。有些政策，如执政党调整党内各种关系的政策，对社会不具有普遍适用性，没有必要转化为法律。有些领域，如民族、宗教领域中的许多问题，宜用政策加以引导，不应由法律硬性约束。因此，只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律。

（2）成熟、稳定的政策。政策与法律都要具有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性，甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言，法律比政策更稳定，政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟。法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止，都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的稳定性和政策的灵活性，决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。当然这也是就一般情况而言的，特别是在改革开放和建立社会主义市场经济体制中，很多社会关系要靠法律及时调整，不能机械地等待政策在实践中反复检验、完成成熟才上升为法律。

3.政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式
政策转化为法律，就获得了合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施，从这一点上讲，政策法律化是政策合法化的一种重要形式。

但是，从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这点讲，政策法律化与政策合法化是不同的，只能说政策法律化是政策合法化的一种特殊形式。

当然，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策包含法律的角度讲，即法律也是一种政策，立法阶段也就是政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程，在这里，政策合法化过程与政策法律化过程则是同一的。