《公共政策概论》第七章 4.3 公共政策法律化

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4.3 公共政策法律化

政策法律化,顾名思义,就是政策向法律的转化。具体来说,是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序,将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动,所以又称为政策立法。

政策法律化的过程就是立法的过程,其程序也就是立法的程序。政策法律化的主体也就是有权制定这些法律的国家机关。政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律,一般只是将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。

1.政策法律化的主体
政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关,即享有立法权的国家机关。在三权分立国家,国家立法权只能由议会行使,政府没有立法的权力。

从现行立法体制看,我国享有立法权的国家机关包括:全国人民代表大会及其常务会,国务院及其各部、各委员会,特定的地方人民代表大会及其常委会和政府。其中“特定”主要包括:省、直辖市、自治区,省会市和自治区首府所在地的市,国务院批准的较大市,自治州和自治县等。此外,特别行政区的立法体制还有特别规定。

2.政策法律化的条件
政策法律化并不是将所有政策都转化为法律。只有具备一定条件的政策才会被转化为法律。

(1)有立法必要的政策。政策与法律的调整范围不完全相同。一般而言,政策对社会生活的调整,其范围要大于法律。有些政策,如执政党调整党内各种关系的政策,对社会不具有普遍适用性,没有必要转化为法律。有些领域,如民族、宗教领域中的许多问题,宜用政策加以引导,不应由法律硬性约束。因此,只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策,才有必要转化为法律。

(2)成熟、稳定的政策。政策与法律都要具有稳定性,朝令夕改会使人们无所适从,影响政策和法律的权威性,甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言,法律比政策更稳定,政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化,易于在实践中不断修改、完善,走向成熟。法律比较定型化、规范化,其制定、修改、补充或废止,都要经过法定的、严格的程序,并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的稳定性和政策的灵活性,决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。当然这也是就一般情况而言的,特别是在改革开放和建立社会主义市场经济体制中,很多社会关系要靠法律及时调整,不能机械地等待政策在实践中反复检验、完成成熟才上升为法律。

3.政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式
政策转化为法律,就获得了合法地位,具有执行权力,且有国家强制力保证实施,从这一点上讲,政策法律化是政策合法化的一种重要形式。

但是,从政策过程来讲,政策合法化属于政策制定的范畴,是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程,政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同,它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律,即该政策已经处于执行阶段,而不是制定阶段。从这点讲,政策法律化与政策合法化是不同的,只能说政策法律化是政策合法化的一种特殊形式。

当然,政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律,而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策包含法律的角度讲,即法律也是一种政策,立法阶段也就是政策制定阶段,法律草案也是政策方案的一种,这种政策方案的合法化过程,同时也就是法律化的过程,在这里,政策合法化过程与政策法律化过程则是同一的。


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