《公共政策概论》第七章 3.2 公共政策的决策规则

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3.2 公共政策的决策规则

现代政治是程序政治,程序就是一系列规则。公共决策不仅涉及决策权力的配置和决策责任的分担,也要制定和遵循一定的决策规则。“决策规则划定了一个范围,政治竞争者必须在此范围内制定其战略和策略,并开展政治斗争。”不同的决策规则对最终的方案选择具有非常重要的影响,决策规则的改变很可能导致决策结果的变化。

政策制定主体采用的基本决策规则主要有两种:一是全体一致规则;二是多数规则。

全体一致规则

多数规则

全体一致规则(unanimity rule),又称“一票否决制”,即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票,或者在至少没有任何一票反对的情况下,政策方案才能转化为正式的公共政策。

全体一致规则有四个基本特征:

第一,按照全体一致规则,每一个决策者的否决,都将导致决策方案被否决。

在这种情况下,每一个决策者的个体选择对集体的决策结果都具有决定性的影响。因此,主张全体一致原则的人认为,只有全体一致原则才能确保每一个决策成员享有同等的影响力。确实,全体一致原则的保护性最强,任何一个决策者都不可能将自己的意志强加于其他决策者,不可能将自己的利益凌驾于其他决策者的利益之上,所有决策者的权益都能够绝对平等地得到保障。

第二,按照全体一致决策规则,要通过一项决策方案,该方案必须对所有决策者的利益来说都是最佳方案,都是令人满意或者至少是可以接受的。因此,决策结果必须充分照顾每一个决策者的利益偏好与要求。这样,决策过程中就需要决策集体的全体成员反复地沟通、协调和讨价还价,最后经过妥协,达成一致。其过程往往是艰苦和漫长的,决策的速度往往是极其缓慢的,最后一致通过的方案往往与决策者的初衷相去甚远,甚至完全相反。

第三,全体一致规则下的决策过程是一个高度互动的过程,决策结果也处于帕累托最优状态,即所有决策主体都能因最终的方案而获得一定的利益,或者说,没有人因此而受损。这种决策一旦拍板定案,对决策结果所进行的任何变动,都可能在使一部分决策者的利益有所增进的同时,至少使另一部分决策者的利益受到损害,而且决策结果的修改,是一件复杂而困难的事情。

第四,全体一致规则的运用,将随着决策组织规模的扩大和决策成员数目的增加,而使形成决策结果的困难程度成倍增加。对于决策成员众多的大规模组织的决策来说,稍有意见分歧和利益冲突,就可能达不成一致。因此,在很多情况下,全体一致规则根本不适合人数较多的组织的决策。全体一致规则所暗含的一票否决制,使少数控制多数,阻止多数的任何行动成为可能。

从公平的角度看,全体一致规则具有很多诱人之处,但在现实中很难见到这一规则的运用。这主要是因为其中存在着“讨价还价”的难题。尽管从理论上说,决策者共同受益,获得双赢、共赢的局面是可能的,但从现实的角度看,要制定一个使决策者均满意、利益互不损害的“最优”方案是非常困难的,在有些情况下甚至是不可能的。这是因为,决策主体的价值取向、兴趣爱好、利益预期具有多样化的特点。为此,决策者不得不多次讨价还价,极少出现一次协商就能解决问题的情况。由于决策者为某一政策方案的通过而付出的时间、精力、物质消耗等决策成本可能远远超过由此得到的收益,因此就会导致许多“无奈的选择”或决策中的“策略性行为”。也正因为如此,全体一致规则适用的对象是对某些重大政策问题的决策。

多数规则(majority rule),就是采取少数服从多数的原则,以得票最多的政策方案作为正式的公共政策方案的规则。

多数规则采取两种基本形式:简单多数规则和绝对多数规则。

多数规则最普通的形式是简单多数规则。所谓“简单多数”,就是在多种政策方案的择优中,哪一个方案得到的赞成票最多,则该方案就成为正式的公共政策,而不必超过半数。因此,简单多数规则也称“相对多数规则”。它是现代决策中应用最广泛、程序最简单、最易于为人所接受的一种决策方法。

绝对多数规则也称“过半数规则”“比例多数制”。在实践中,如果第一轮投票中没有任何一个政策方案超过绝对多数的相关规定,通行做法是就两个得票最多的备选方案进行第二轮投票,票数领先者成为正式的公共政策。这是绝对多数规则的修正方法。

绝对多数规则的基本特点是:第一,决策过程中无须每个决策者都投赞成票,只要有超过半数的赞成票,决策方案就能够转化为正式的公共政策。因而决策成本较低。第二,采用该规则择定的公共政策对全体决策者都具有约束力和强制性,也就是说,居于少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的决策。

多数规则虽然大幅度地降低了决策成本,却可能出现下列缺陷:

第一,“多数剥削少数”。按多数规则选择出的每一项公共政策方案都具有内在的强制性。因为最终的集体决策是按多数人的意愿决定的,而决策的结果又要求全体成员服从,这就意味着多数人把自己的意愿强加给少数人。最终集体决策结果所体现的是多数人的利益,属于少数人的利益则被忽略了。这种不公平和对民主原则的违反,并不因为受害的是少数,罪恶就会少一些。因为每个人如不和其他人同等重要就不存在平等的选举权或决策权。显然,在多数规则下,少数人没有权利。

第二,“周期多数”或“投票悖论”(the paradox of voting)现象,即决策结果随投票次序的不同而变化。


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