《公共政策概论》第七章 3.2 公共政策的决策规则

3.2 公共政策的决策规则

现代政治是程序政治，程序就是一系列规则。公共决策不仅涉及决策权力的配置和决策责任的分担，也要制定和遵循一定的决策规则。“决策规则划定了一个范围，政治竞争者必须在此范围内制定其战略和策略，并开展政治斗争。”不同的决策规则对最终的方案选择具有非常重要的影响，决策规则的改变很可能导致决策结果的变化。

政策制定主体采用的基本决策规则主要有两种：一是全体一致规则；二是多数规则。

全体一致规则

多数规则

全体一致规则（unanimity rule），又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者在至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。

全体一致规则有四个基本特征：

第一，按照全体一致规则，每一个决策者的否决，都将导致决策方案被否决。

在这种情况下，每一个决策者的个体选择对集体的决策结果都具有决定性的影响。因此，主张全体一致原则的人认为，只有全体一致原则才能确保每一个决策成员享有同等的影响力。确实，全体一致原则的保护性最强，任何一个决策者都不可能将自己的意志强加于其他决策者，不可能将自己的利益凌驾于其他决策者的利益之上，所有决策者的权益都能够绝对平等地得到保障。

第二，按照全体一致决策规则，要通过一项决策方案，该方案必须对所有决策者的利益来说都是最佳方案，都是令人满意或者至少是可以接受的。因此，决策结果必须充分照顾每一个决策者的利益偏好与要求。这样，决策过程中就需要决策集体的全体成员反复地沟通、协调和讨价还价，最后经过妥协，达成一致。其过程往往是艰苦和漫长的，决策的速度往往是极其缓慢的，最后一致通过的方案往往与决策者的初衷相去甚远，甚至完全相反。

第三，全体一致规则下的决策过程是一个高度互动的过程，决策结果也处于帕累托最优状态，即所有决策主体都能因最终的方案而获得一定的利益，或者说，没有人因此而受损。这种决策一旦拍板定案，对决策结果所进行的任何变动，都可能在使一部分决策者的利益有所增进的同时，至少使另一部分决策者的利益受到损害，而且决策结果的修改，是一件复杂而困难的事情。

第四，全体一致规则的运用，将随着决策组织规模的扩大和决策成员数目的增加，而使形成决策结果的困难程度成倍增加。对于决策成员众多的大规模组织的决策来说，稍有意见分歧和利益冲突，就可能达不成一致。因此，在很多情况下，全体一致规则根本不适合人数较多的组织的决策。全体一致规则所暗含的一票否决制，使少数控制多数，阻止多数的任何行动成为可能。

从公平的角度看，全体一致规则具有很多诱人之处，但在现实中很难见到这一规则的运用。这主要是因为其中存在着“讨价还价”的难题。尽管从理论上说，决策者共同受益，获得双赢、共赢的局面是可能的，但从现实的角度看，要制定一个使决策者均满意、利益互不损害的“最优”方案是非常困难的，在有些情况下甚至是不可能的。这是因为，决策主体的价值取向、兴趣爱好、利益预期具有多样化的特点。为此，决策者不得不多次讨价还价，极少出现一次协商就能解决问题的情况。由于决策者为某一政策方案的通过而付出的时间、精力、物质消耗等决策成本可能远远超过由此得到的收益，因此就会导致许多“无奈的选择”或决策中的“策略性行为”。也正因为如此，全体一致规则适用的对象是对某些重大政策问题的决策。

多数规则（majority rule），就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策方案的规则。

多数规则采取两种基本形式：简单多数规则和绝对多数规则。

多数规则最普通的形式是简单多数规则。所谓“简单多数”，就是在多种政策方案的择优中，哪一个方案得到的赞成票最多，则该方案就成为正式的公共政策，而不必超过半数。因此，简单多数规则也称“相对多数规则”。它是现代决策中应用最广泛、程序最简单、最易于为人所接受的一种决策方法。

绝对多数规则也称“过半数规则”“比例多数制”。在实践中，如果第一轮投票中没有任何一个政策方案超过绝对多数的相关规定，通行做法是就两个得票最多的备选方案进行第二轮投票，票数领先者成为正式的公共政策。这是绝对多数规则的修正方法。

绝对多数规则的基本特点是：第一，决策过程中无须每个决策者都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能够转化为正式的公共政策。因而决策成本较低。第二，采用该规则择定的公共政策对全体决策者都具有约束力和强制性，也就是说，居于少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的决策。

多数规则虽然大幅度地降低了决策成本，却可能出现下列缺陷：

第一，“多数剥削少数”。按多数规则选择出的每一项公共政策方案都具有内在的强制性。因为最终的集体决策是按多数人的意愿决定的，而决策的结果又要求全体成员服从，这就意味着多数人把自己的意愿强加给少数人。最终集体决策结果所体现的是多数人的利益，属于少数人的利益则被忽略了。这种不公平和对民主原则的违反，并不因为受害的是少数，罪恶就会少一些。因为每个人如不和其他人同等重要就不存在平等的选举权或决策权。显然，在多数规则下，少数人没有权利。

第二，“周期多数”或“投票悖论”（the paradox of voting）现象，即决策结果随投票次序的不同而变化。