《公共政策概论》第八章 2.1 公共政策执行研究的基本途径

美国公共政策专家保罗•A.萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）曾指出，政策执行研究有两种基本途径：自上而下与自下而上的研究途径。米歇尔•希尔（Michael Hill）也指出，政策执行研究的发展有两波（waves）：第一波以自上而下的模式为主，肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行（perfect implementation）；第二波则针对此论点加以批判，认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协商达成的，目的在于找出执行缺失（implementation deficit）。

自上而下的研究途径

由下而上的研究途径

第三代政策执行研究

这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。由上而下模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者必须严格遵守上级意志，忠诚地实现上级的意图。在这种模式下，一方面强调严密的命令和上级的控制指挥能力，另一方面主张政策制定者对政策执行规范的理性设计。因此，又被称之为理性模式。

由上而下模式的基本观点是：

第一，政策制定与政策执行是分离的、连续的。

第二，政策制定与政策执行之所以是是分离的有界限的。

这是因为：首先，政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确。其次，政策制定者可以明确地陈述政策。再者，政策执行者拥有技术能力和意愿来执行政策。

第三，既然政策制定者与执行者接受二者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上。

第四，涉及政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的，执行者的责任是中立的、客观的和理性的。

我国学者张金马和丁煌等教授总结了由上而下研究途径的基本特点：

（1）研究基点在于解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。

这样的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定”。与这种分析性的“目标假定”相适应，政策执行研究所追求的价值目标在于怎样使中央政府制定的政策得到更好的贯彻落实。

（2） 从高层政策制定者的角度来看问题。在相当程度上，政策被视为高层决策者的“财产”。

（3） 上述立场之所以得以确立，在很大程度上是因为他们在价值观上秉承了自威尔逊以来的政治—行政二分法理念（在公共政策领域，它表现为政策制定与政策执行的二分法）。政策制定被认为是民选政治家的职责，而政策执行则是政府行政官员的功能。执行者是制定者的代理人，因此从属于制定者。

（4） 这种研究途径的一个重要知识基础是马克斯•韦伯的官僚科层制理论传统，其核心是行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制。政策的执行被看作一种理性的科学管理活动和技术事务。

（5） 正是基于上述几点特征，政府行政效率的提高和政策执行问题的解决，其出路在于组织的管理与控制。例如，更多的资金，信息的沟通，明确的目标，有力的指挥，有效的监督，对自由裁量权的严格控制，等等。

从整体的研究成果来看，这一模式的应用相当广泛，是影响力相当普遍的政策执行模式。这一模式非常强调政策执行的法令规章，反映了公共政策的基本内涵，因为所有的公共政策都必然涉及法律规章问题。

具体而言，由上而下途径的缺点体现在：

①由上而下途径强调中央的政策决定，过度重视高级官员设定目标和设定方案的能力，忽视了来自于私人部门、基层官员、地方执行机构的影响。

②当某些公共政策没有适用的法律规章，而是由多元的政府机关或法令规章共同执行时，就很难适用这一模式。

③这一模式容易低估基层官员和一些利益集团采取各种对抗措施影响政策执行的可能性。

④政策制定和政策执行的严格区分是无意义的。从政治学与政策学的角度分析，那些执行公共政策的组织及成员，不仅数量庞大，在执行政策中有相当大的影响力，而且实际上还拥有其他重要功能。他们不仅取得了相当多的政策制定权，而且也掌握主要的政治与政策信息。由上而下的研究途径实际上是一种理想化的方法，它暗含的基本逻辑是政策制定者居于决定和指导行动的优先地位，政策执行者则居于执行目标和实现政策的从属地位。可是，对于政策执行实际过程而言，高层政策制定者所发挥的作用并没有下层政策执行者大。

由下而上的研究途径

这种途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础。由下而上研究途径认为，政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则所控制的，而是由政策行为者之间的讨价还价所塑造的。因为所有的政策最终都会被那些下级官员所修正，以便符合他们的想法和意见。所以自下而上研究途径强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之能够应对复杂的政策情境。对中央的政策制定者而言，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个更能适应政策环境的执行过程。

由下而上研究途径的基本观点是：

第一，有效的政策执行和多种因素有关。换句话说，政策执行能否有效完全要看在执行过程中到底有哪些因素涉入其中。

第二，政策执行不是政策制定者一厢情愿的想法，他必须与下属机关达成执行政策的共识，因为下级有可能自行选择可行的方式，以实现政策目标。

第三，有效的政策执行取决于执行机关的行为和产出，而不是政策制定者的意图。

第四，有效的政策执行是多元行动者的复杂互动结果，而不是单一机构贯彻政策目标的行动结果。因此，必须充分掌握多元行动者之间的互动。

第五，有效的政策执行必然涉及妥协、交易和联盟，因此互惠性比监督性功能更为重要。

对由下而上研究途径的批评意见，主要集中在以下几个方面：

（1） 相对于由上而下的研究途径，由下而上的研究途径过分强调了基层官员的自由裁量权。事实上，基层官员受制于法律体系、财政经费和组织体制的约束，这些约束虽然不决定他们的行为，但是为他们的自由裁量活动设置了重要的参数。同时，自由裁量权的大小与政策执行效率的高低是否具有必然的内在联系，绝不是一个自明的问题。此外，过分强调或高估基层官员的策略与行动能力，容易忽视民主政治系统中的政策领导与政治责任的归属问题。如果基层官员自由裁量权很大的话，谁来控制他们？谁能保证他们一定能够做好？

（2） 由下而上研究途径的提倡者认为，他们绕开了由上而下研究途径所需要的诸多先验性假定的限制，如政治体制、法律制度、官僚等级制等，将关注的焦点放在了政策执行者之间的互动上面，因而也是最现实的一种研究途径。但是这一研究途径也有一个最大的缺陷，即它只适用于分权的政策环境，在集权的条件下往往不适用。

（3） 对由上而下研究途径的批评有失公允。实际上，任何一种途径的解释都不是完美无缺的，它们均有其相应的利弊之处。正如由上而下模式过分重视中心而忽略边陲，由下而上模式的缺点则是过分重视边陲而忽略中心。尽管二者都有不完美之处，但在政策执行实践中，二者都有相应的经验基础。我们应该看到，二者除了有相互对立的一面，也有相互补充的一面。

第三代政策执行研究

第三代政策执行研究试图建立能够结合由上而下与由下而上模式的整合性概念架构，其主要目的在于界定和解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关的不同而有差异，因而可以预测未来出现的政策执行类型。

第三代政策执行的整合研究强调执行机构间的网络关系与政策执行力的表现，即政策执行机构间的联结与互动关系体现政策执行力的高低。从政策执行机构间的网络结构来看，垂直体系有层级政府间（中央政府、省市政府、县乡政府）府际关系的运作；水平关系则有政府部门、社会组织（服务提供者、政策目标团体及其他利害关系人）间合作伙伴关系的形成。

（1）府际政策执行沟通模式

麦尔科姆•L.高金（MalcolmL.Goggin）认为，政策执行是一种极度复杂的过程，是发生于不同时间与空间的一系列行政与政治决策和行动的过程，过去执行研究者似乎都认为政策执行仅发生在官僚机构，事实上它还包括不同层次政府的行政和政治机构。因此，他们主张所有的政策执行研究应强调对政策执行动态面的探讨，这种研究途径称为第三代研究途径，以区别于第一代与第二代静态的模式研究。他们指出，第一代政策执行大都以个案研究为主要分析方法，强调科层制的命令控制模式，这种模式的缺点是“太少的个案研究，太多的研究变项”；第二代政策执行则采取适应式模式观点，政策执行过程是执行者与政策对象之间对于计划目标和策略的妥协过程，政策执行起始于基层官员之间的人际互动，然后逐步形成交互依赖的互动网络。

（2）支持联盟框架

保罗•A.萨巴蒂尔提出了支持联盟框架模型，认为政策执行过程本身就是改变政策内涵、政策取向学习的过程，他以“政策变迁”代替“政策执行”一词。在萨巴蒂尔看来，政策变迁受到来自外在因素的影响，一种是相对稳定因素，另一种是动态事件变项。相对稳定因素包括：①问题的基本特性：某些公共问题具有政治敏感性，对于政策变迁必然产生影响。②自然资源的基本分配：经济部门资源的分配状况影响社会的财富与政府的预算结构。③文化价值与社会结构：不同的文化价值与社会结构影响政策执行的变迁。④基本法制结构：宪政规范与法制结构深深影响政策变迁。动态事件变项主要包括：①社会经济条件与科学技术的变迁。②系统治理联盟的改变。③来自于其他次级体系的政策决定与冲击。

萨巴蒂尔认为，信仰体系是宣传联盟之所以能够形成的关键要素。信仰体系包含三个层次：第一层次是深度核心或规范核心，是基本的规范性思想，是某项政策立场的哲学基础，是最无法改变的信仰概念；第二层次是政策核心，是基本的政策立场，要改变也相当困难；第三层次是外环面向，是指执行政策核心的工具性决策与信息，要改变比较容易。

从上面的分析我们可以看出，第一代与第二代的政策执行研究各有其优缺点，很难判断孰优孰劣，我们只能分析每一代的研究可以适用于何种不同的情境。对于第一代的由上而下模式而言，最适用于管制性政策与再分配政策的形态。这类政策类型所涉及的公共事务具有全国一致性的特质，地方政府不宜各自为政。对于第二代由下而上模式而言，比较适用于自我管制政策与分配政策，这两种政策强调地方特色，地方政府有自主活动的空间。至于第三代的政策执行研究，目前似乎尚在发展中，能否成为整合性的政策执行模式仍有待于更多的经验研究与理论修正。