《公共政策概论》第五章 2.2 政策工具的特征
2.2 政策工具的特征
如图5-1所示，加拿大学者迈克尔•豪利特和 M.拉米什将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具，并详细描述了各类工具的主要内容、特征以及它们之间的相互替代性。下面我们将逐一介绍这三种类型各自包含的典型工具，以及它们的特征。
自愿（自主）性工具
强制性工具
混合性工具
自愿性工具的核心特征是：它很少或几乎没有政府干预的作用。相反，它在自主治理的基础上完成预定任务。近些年来，随着私有化的扩展，人们对自愿性工具的使用不断增强。由于自愿性工具既具有成本低、效益高的特点，又与个人自由的文化准则相一致，并能维系家庭与社区的关系，所以它被定为首选的政策工具。
1 家庭与社区
家庭和社区是常见的自愿性工具。在任何社会中，亲戚、朋友和邻里提供了无数物品和服务，有些甚至是公共物品和公共服务。政府可以直接或者间接地将部分服务职能转交给家庭和社区，扩大家庭和社会在达成政策目标上的作用。
将家庭与社区作为一种公共政策工具的主要优点在于：不花政府的钱（除非政府提供补助）；另外，家庭与社区的功能在许多社会中能获得广泛的政治支持。
但是，家庭与社区作为一种政策工具也有许多缺点，例如，它们在解决复杂的经济问题上通常无能无力；规模经济效应也要求由政府集中提供而不由家庭与社区分散提供公共服务；依赖这类政策工具来解决公共问题也是不公正、不公平的，因为许多人并没有让其他人投入财力和感情来照顾他们，这对奉献者来说也是不公平的。
2 志愿者组织
理论上讲，志愿者组织是提供大部分经济与社会服务的有效途径。“它们（志愿者组织）的灵活性、迅速回应度以及体验选择的机会是政府组织所不能比拟的。”此外，非政府组织（NGO）也是一个公平的政策工具，因为它们通常把目标群体对准那些在危难中需要帮助的人们，通常能起到“雪中送炭”的作用。志愿者组织的另外一个有益的溢出效应是它们对促进社区精神、社会团结与政治参与的积极贡献，有助于增进社会资本。
然而，大部分现实问题严重限制、制约了志愿者组织的有效性。志愿者组织对许多经济与社会问题的解决是不适用的。在实践中，最大的志愿组织可能蜕变为官僚组织而与政府组织趋同，这将使其效率和效力大打折扣。萨拉蒙概括了第三部门（公益机构）志愿失灵（Voluntary failure）的主要表现：
①慈善不足（Philanthropic insufficiency）：公益活动所需要的开支与能募集到的资金之间存在巨大缺口。
②慈善活动的狭隘性（Philanthropic particularism）：公益活动受益对象往往只是某些特定的社会群体
③慈善组织的家长作风（Philanthropic paternalism）：公益机构的服务对象属于弱势群体，容易助长慈善组织董事会成员的家长作风。
④慈善组织的业余性（Philanthropic amateurism）。慈善机构中的多数志愿者都没有受过工作培训，普遍缺乏专业知识。
以汉斯曼（Henry Hansmann）为代表的合约失灵理论则从公益活动的性质和运作特点等方面为公共责任困境做出了理论解释：
鉴于公益机构立身的基础是信任，可以说它们与利益相关者之间的关系是一种默契或心理合约；一般合约机制失灵的主要原因是监督的困难，这些困难在公益机构中同样存在，甚至在某些方面更为严重。监督困难可能会导致心理合约失灵，而失信则意味着公共责任的缺失。
公益机构监督困难的主要原因可总结如下：①公益机构产出的质与量难以测定和度量。②公益机构服务的间接性。③监督主体方面的缺陷。④监督机制制度化不足。
公共责任是第三部门研究中的一个核心课题，同时公共责任又被认为是第三部门面临的“核心困境”：一方面，第三部门的活动性质和组织特征给公共责任带来了特殊的困难；另一方面，虽然营利机构的诈骗行为也不鲜见，但非营利机构的责任缺失更容易招致公众的不满。
3 市场
到目前为止，市场是最重要的也是最有争议的自愿性工具。消费者和生产商之间自主的相互作用经常带来双方都满意的结果。从理论上讲，尽管双方的首要动机都是自利的，但最终来说，作为整体的社会还是可以从中获益的。由于人们所需的大部分物品和服务都具有私有、私营特征，市场经济国家中的政府都广泛依赖市场这个政策工具。
然而，市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯粹公共物品，不能提供国防、警察、路灯以及其他类似的公共物品与服务。由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各种各样的收费的俱乐部物品和公共池塘物品中也存在困难。而且，市场也是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。
我们必须指出，作为资源配置机制的市场同时也是一种自愿（自主）性的政策工具，而是否引入此项工具则由政府来决定。在发展实践中，市场是被政府引入的市场，而不是自我管制的市场。尽管市场本身是一个自主的有机体，但在现实中，它还是由国家的强制力量来控制和支撑的。
强制性工具也叫指令性工具，它控制或者指导目标群体的行动。政府依靠其统治权威，可以指示公民个人与私营企业进行某些活动，也可以建立由政府控制的公共企业来履行其功能，或者通过官僚机构直接提供物品和服务。这些是高度强制的工具，被允许在宪法和法律界限内剥夺或者限定目标群体的全部或部分自由决定权。其主要包括以下三种形式。
1 政府管制
关于管制的定义非常多，其中以迈克尔•里根（Michael Reagan）对管制的定义最全面：“管制是指政府通过一系列行政管理过程（通常由特别指定的管制机构来执行），要求或者禁止个人和机构的大部分私人活动与行为的一个过程（或一种活动）。”因此，管制是政府做出的、目标团体必须遵守和服从的规定，不遵守、不服从通常要受到惩罚。
| 优点 | 缺点 |
与其他政策工具相比，管制较容易确立，运行比其他工具更有效率（管制不需要征得行政相对人的同意，不需要和行政相对人进行谈判，依据管制主体单方面的意思即可确立，而且依靠国家强制力得以执行），且不存在其他工具所涉及的不确定性问题；相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理的情境；管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。 | 管制经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致经济无效率；有时候，管制会抑制创新和技术进步；“管制经常缺乏灵活性，不允许考虑具体情况，从而使决策和结果不合管制的意图”；管制所引起的社会服从成本会比较高；管制具有滋生效应；管制可能产生腐败。 |
2 公共企业
公共企业也叫国有企业，它可以被看作一个管制的极端形式。
| 优点 | 缺点 |
在因高投入或无利可图而私人企业不愿提供社会需要的物品和服务的条件下，公共企业是一项有效率的经济政策工具；在许多情况下，建立公共企业所要求的信息比利用自主性工具或管制时所要求的信息少；最后，公共企业的利润能积累公共资金以用于公共支出。 | 由于经理层经常采取各种规避措施，政府经常难以控制公共企业；在运行中，由于连续亏损并不导致破产，公共企业可能是无效的；最后，许多公共企业处于垄断地位，因此它们能够将其无效率的成本负担转嫁到消费者身上，这无异于处于垄断地位的私营企业。 |
3 直接提供
直接提供公共物品和服务是一个基本的、应用最广泛的政策工具，它由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供公共物品和服务。部分政府职能通过此政策工具来完成国防、外交关系、警察、消防、社会保障、教育、公用地管理、公园与道路维修、人口普查、地理测量等。
| 优点 | 缺点 |
直接提供所要求的庞大机构规模，使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息；直接提供避免了间接提供所产生的一些问题，如讨论、谈判以及较高的信息需求；直接提供允许交易内部化，从而使成本最小化。 | 官僚机构直接提供的服务经常是刻板、僵化的；对提供产品及服务的机构和官员的政治控制常常会降低公共服务的质量；由于官僚机构缺乏竞争，它们没有足够的成本意识，此代价最终将由纳税人付费承担；政府机构之间和政府机构内部的冲突会损害物品和服务的直接提供。 |
混合性工具结合了自主性工具和强制性工具的特征，它们允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但仍由私人主体做最终决策。在某种程度上，这类政策工具兼备自主性工具和强制性工具的优点。其主要包括以下四种形式。
1 信息和倡导（规劝）
传播信息是一种被动的政策工具，政府向个人和企业提供信息并期待它们的行为发生预期的变化。但其传播的信息并不具有强制性，公众没有义务做出特定的回应。
倡导或者规劝力求改变人们的偏好和行动，不是仅仅向人们提供信息，而是期待人们的行为发生预期变化。然而，它并不涉及奖励和惩罚。“焦油含量高”“吸烟有害健康”等各种公益广告是信息与倡导这项政策工具的典型例证。
| 优点 | 缺点 |
首先，对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，倡导是一个良好的出发点；其次，倡导容易实施，而且，如果单单通过倡导就能解决问题的话，就不必采取其他措施了；再次，如果找到了更优的政策工具，很容易就能改变或者禁止倡导的政策；最后，倡导（或规劝）的成本很低，倡导与重视论据、说服、个人责任和自由的自由民主社会的规范相一致。 | 在危机时期，倡导是一种虚弱无力的政策工具。政府采用信息和倡导（规劝）工具，只是希望或劝导人们做某事，如果没有其他工具的配合，这类工具的效果往往是有限的。例如，政府倡导全民参加体育锻炼，形成良好的生活习惯；节约用水，节约能源；乘坐公共交通工具，实现绿色出行等。 |
2 补贴
补贴是指由政府或由政府指令的个人、公司或组织给予其他个人、公司和组织的各种形式的财政转移。转移的目的是资助一项预期的活动，从而影响社会行为主体对不同备选方案成本与收益的估计。尽管是由个人和公司来做最终决定，但由于补贴的引导，他们做出所预期的选择的可能性还是增加了。补贴的形式包括拨款、税收激励、优惠购货券（教育凭单、教育券）、低息贷款等。
| 优点 | 缺点 |
如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合，那么补贴非常容易确立；由于个人可以根据不断变化的情况来决定如何对补贴做出回应，所以补贴是一种灵活的政策工具；因为允许个人或企业自主决策以做出适当的回应，所以补贴能够鼓励创新；由于存在潜在的受益者，管理与实施补贴的执行成本较低；最后，补贴具有较高的政治可行性，因为其收益集中于少数人，而却由广大人民来分担成本，结果是补贴获得少数人的强烈支持和多数人的微弱反对。 | 补贴（税收鼓励除外）需要财政资金，而获得新的或现存的支出来源总是非常困难的；收集关于需要多少补贴才能引发预期行为的信息成本较高；由于补贴是间接地起作用，所以经常存在时滞问题，因此在危机时期就不适合采用这种政策工具；在即使没有补贴也能产生预期行为的情况下，补贴可能是多余的，结果是受益者发意外之财。 |
3 产权的拍卖
产权拍卖假定市场是最有效率的资源配置工具。在此假定的基础上，政府通过产权拍卖，在不存在市场的公共领域建立起诸多市场。通过设定可转让产权的固定数量来对指定的资源进行消费，由此，市场得以建立，从而创造出一种人为的稀缺，并让价格机制起作用。
| 优点 | 缺点 |
它只须政府设定一个上限，其余的事情则留给市场机制去解决，因此比较容易确立；它是一种灵活的政策工具，政府可以根据其需要来确定不同的上限，同时，即使在政府政策不变的条件下，产权拍卖的对象也可以根据不断变化的情境来调适自身行为。 | 它可能会助长投机行为的产生：那些不能购买产权的人常常会因为别无选择而被迫进行诈骗，从而导致避免灰市或黑市的执行成本非常高昂；产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能力而不是需要来配置资源，由于购买产权者必须承担额外成本，因此产权拍卖常常遭到支付能力不足而又确实有需要的人们的强烈反对。 |
4 税收与使用者付费
税收的主要目的通常是增加政府用于支出的财政收入。然而，它也可以用作一种政策工具，以引发政府所预期的行为，或者阻止不希望的行为，如政府对烟、酒和博彩业征收重税，间接地限制其消费规模。
使用者付费是税收作为一种政策工具的非常独特的创新形式。政府为某些行为“定价”，由行为主体进行付费。使用者付费是管制和市场两种政策工具的结合体：政府不用禁止或限制某种行为，只须设定向这一行为收费的额度来控制负外部性。
优点缺点
对减少不期望的行为来说，税收与使用者付费提供了一个持续不断的财政激励；使用者付费有助于创新，因为它促使公司致力于寻求更廉价的替代方案；它是一种灵活的政策工具，政府可以持续不断地调整税率直到找到合适的基点；最后，由于它将减少目标活动的责任留给个人和公司来承担，这将减少官僚机构的任务执行。
它们要求大量信息来确定引发预期行为的正确税率和费额；资源在获得最优收费标准的实验过程中可能被错误配置了；它们在需要迅速回应的危机时期是无效的，因为其依赖于私人决策；最后，它们非常繁杂，可能会提高行政成本。
