《公共政策概论》第二章 1.1 立法机关
1.1 立法机关
立法机关是公共政策主体最重要的构成因素之一，按照古德诺（F.Goodnow）等学者提出的“政治与行政二分法”，其主要职责是制定法律和政策。在不同的政治体制和政策环境下，各国的立法机关所拥有的权力不尽相同。在西方，立法机关主要指国会、议会、代表大会等国家权力机构，在我国则是指全国和地方各级人民代表大会及其常委会。
安德森认为，在西方尤其是美国，各个层次的立法机关通常能够独立地行使立法权。如在国会中，常设委员会对提交的议案通常拥有“生杀大权”，他们甚至可以不顾大多数议员的反对强行通过议案。但这并不代表立法机关具有完全独立的决策地位，美国有关税收、人权、社会福利、消费者保护、环境保护、经济规制等政策主要由国会制定，而在国防和外交政策方面，总统比国会拥有更大的权力。在各州，对于一般性立法事务，州立法机关显然具备独立决策的能力；但在专业性立法事务上，立法机关往往因为职责范围的限制、决策人员的“非专业化”、决策问题的复杂性等因素，难以有效地处理较为复杂和技术性较强的政策问题，所以其往往直接批准或通过一些专业部门的法案甚至是搁置政策议程。
英国的情况与美国有所不同，英国议会是国家最高立法机关，英国下议院在批准立法过程中拥有绝对的权力。而在拉美一些国家，立法机关往往受到行政机关的严格限制，通常难以在独立决策的层面上实质性地行使立法权。在非洲的一些国家，他们甚至没有相应的立法机构。
在我国，人民代表大会作为权力机关、立法机关、决策机关，其法律地位是至高无上的。《宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。一般而言，全国人民代表大会（以下简称“全国人大”）具有最高立法权、决定权、任免权和监督权等职责。其中，立法权是全国人大的首要职权，“是统一的、不可分割的，并且只属于全国人大及其常委会”，政治意志通过国家法律的形式体现出来，使其成为国家意志。国务院、省级人大、民族自治地方人大和较大市的人大也会参与部分立法活动，但是他们都没有独立的立法权。人民代表大会制定的政策具有两个特征：一是权威性，这些政策是法定机关经过法定程序制定的，是一般的大政方针；二是强制性，这些政策以国家强制力作为后盾，必须得到坚决执行。由此可见，立法机关在我国政策系统中发挥着不可或缺的作用。
与此形成尖锐矛盾的是，由于现实因素的制约，“人大对其权力行使得并不充分”。为保证人大作为重要决策主体功能的有效发挥，党的十六大报告中明确提出要“优化人大常委会组成人员的结构”，十七大报告中提出要“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，优化人大常委会“组成人员的知识结构和年龄结构”，这将有利于人大及其常委会权力运行更加规范和顺畅，从而提高立法机关决策的科学性和民主性。
