《政治学原理》第七章 社会监督的机制和途径

（二）社会监督的机制和途径

　　1、社会监督的内在作用机制

首先，应该明确权利与权力分属两个不同的领域和范畴，而这就构成了社会监督机制的第一个层次：权利对权力的消极监督和制约。具体说来，公民权利属于社会领域，是私域的范畴，它以公民个人为本位，强调的是公民作为一个社会成员在利益分配中应有的资格，政治权力则属于国家领域，是公域的范畴，是国家拥有的统治和管理社会成员的强制性力量。因此，对权利与权力进行划分首先意味着权利的领域变成权力的边界，意味着国家权力不得任意侵入公民权利的领地，“权利乃国家权力止步之处”，这就在消极的意义上构成了公民权利对国家权力的监督和制约，它使得国家权力不可能是全能的、为所欲为的，它在行使中必须尊重公民权利的完整与独立存在。为此，必须分配给社会领域广泛的权利，以增强抗衡权力的强度；必须优化权利的内容和结构，建立和健全与权力结构相平衡的权利体系；同时还要建立和完善权利救济的机制，提高公民的普遍权利意识。

其次，在权利与权力的关系上权利被认为是权力的来源，而这就构成了社会监督机制的第二个层次：权利对权力的积极监督和制约。根据人民主权原则，国家和政府的产生必须经过社会成员的授权，是公民为了更好实现自己的整体利益才把自己的一部分权利让渡出来，组成政府，以便让政府执行社会公共管理职能来为自己利益服务。由此看来，政府权力本身并无独立意义和终极价值，它既然产生于社会权利，也就必须以社会权利为其终极目的和归宿。这就从根本上构成了社会权利对国家权力的监督和制约。

具体来说，一是政府是由公民运用自己的选举权利定期选举出来的，政府的公共权力也是由公民在这种选举过程中通过授权的方式而获得的，而如果这个政府不能很好地实现其社会管理和服务的使命，公民又可以运用自己的罢免权利剥夺其公共权力，这就从权力的来源上对权力做了强有力的约束。二是公民在授权和组织政府之后也不会放弃对政府的监督和控制，他们还可以通过宪法和法律规定中保留给社会的诸种权利，比如游行示威、批评建议乃至复决创制等权利来继续对政府权力的运行施加影响。有必要指出的是，公民对权力的委托，并不等于公民对权力的丧失。公民委托出去的只是国家的治权，而始终掌握着国家的主权。正因为如此，公民可以而且应当时刻以主权者的身份，关注政府对治权的行使情况，并利用撤销决定、制止行为、否决议案等制约手段监督和影响政府的行为。再加上前面所讲的选举权利和罢免权利这两个杀手锏，使得政府在行使公共权力的过程中，必须小心谨慎、恪尽职守而不能越雷池一步。

再次，考虑到权力具有制约性和强制性，当面对强大的国家权力，作为原子化个体的公民往往显得十分弱小，很难与之相抗衡，公民权利常常无法得到充分的体现和实现，因此在现代社会，公民还可以依据其结社自由和言论自由的权利，通过建立一定的组织团体（一般来讲是各种政治社团）、发挥新闻舆论的作用等方式来监督权力主体，管束其权力的运行。在这里特别是新闻舆论被公认为是一种能够有效地监督和防止权力腐化的“第四种权力”，新闻媒体一手握威力无边的传播利器，一手执公民言论自由的坚厚盾牌，对权力主体采取紧迫盯人式的监督，虽然它本身不具有法定制裁力，但却具有进行社会动员和号召的实际能力，因此舆论监督对权力主体是一种无形然而有效的约束。通过组织的建立和新闻媒介的作用，公民权利对公共权力的监督作用获得了强有力的物质载体支持，进一步形成了社会与国家之间的张力。

第四，在作为同体监督的政治监督机制中权力之间的相互制衡其背后仍然是权利在起作用，这使得人们能够进一步深化对社会监督内在机制的本质理解和准确把握。具体来讲，首先，在权力的来源上，立法、行政和司法三大权力以及中央与地方两个层次的权力都直接或间接地来自于公民的授权，这无疑能增强其在各自权力地位上的平等性与监督过程中的独立性，因为既然都来自于公民的授权，自然就不存在应该向对方意志屈服的问题，因此在进行权力牵制、相互监督时享有充分的政治合法性支持。其次，在权力的利益立场上，也使得权力主体之间有着监督制约对方的内在驱动力，各个权力主体会考虑到自己的权力若要继续存在就必须继续服从公民的要求、满足公民的利益需要从而得到公民的继续信任和授权，这对于横向分权的三权机关是如此，对于纵向分权的中央与地方机关也是同样如此。因此，各个权力机关之间的彼此警惕、相互牵制并不是出自道德上的良知，而是出自主动履行监督职责、竞相满足公民期望从而存续自我权力的动机，恰恰是这一点给各个权力主体之间的权力监督制约注入了永续不绝的动力源泉。

因此，在社会监督中，公民权利对公共权力的监督和制约不仅在公民和社会政治社团对权力主体行使选举、罢免和参与等权利的过程中得到了实现，而且在各个权力主体基于各自的利益考量而展开权力博弈的过程中也间接得到了实现，这就是作为对政治权力进行异体监督的社会监督的内在作用机制。

　2、社会监督的途径和方式

（1）公民监督

公民监督主要是指公民通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式对国家机关及其工作人员权力行使行为的合法性与合理性进行监督。这是一种自下而上的、 “社会主人”对“社会公仆”的直接监督。

（2）社会团体监督

这主要指各种社会组织和利益集团对对国家机关和公职人员的监督。社会团体通过选举、请愿、对话、示威、舆论宣传等形式，构成了对政府管理活动的监督。

（3）舆论监督

这是指社会利用各种传播媒介和采取多种形式，表达和传导有一定倾向的议论、意见及看法，以实现对政治权力运行中偏差行为的矫正和制约。舆论监督在整个社会监督体系中有其独特的优势，可以在权力运行的过程中保持探照灯式的监察和控制，以其公开性、及时性、广泛性和评价性而对政治权力主体具有强大的威慑力，曾经被马克思形象地称为“另一个法庭――社会舆论的法庭”。

新闻舆论的监督是各个国家社会监督的重要工具，其监督载体主要有报刊、广播、电视、网络等新闻媒介，其监督方式主要有调查、报道和评论等舆论形式，一般认为，舆论自由的存在和舆论工具的多样化将会增加对自由的捍卫，公共讨论本身就会对政府的滥权行为构成强力制约。虽然新闻监督本身并不具有制裁力，但却具有动员群众的实际能力。报刊、广播、电视等舆论工具具有公开直接、迅速及时、影响面广等特点，它对政府机关的监督是其他监督无法取代的，这种大众传播媒介一旦与其他监督机构相配合，就能产生很大的政治压力和效应。正因为如此，新闻舆论经常被称为一个社会中的“第四权力”，而与立法、行政、司法三权并立，并作为制约这些权力的一种权力，但严格来讲，它并非一种权力的制约，因为它依据的其实是宪法和法律所规定的公民自由权利。

在现代法治社会，新闻舆论监督已经成为公众参与监督的最重要的形式，也是遏制官僚主义、以权谋私等腐败现象滋生蔓延的有力武器。尤其是随着报纸、广播、电视、网络等大众传媒的迅速发展，新闻舆论监督的力量将变得越来越强大。